Ante los repetidos desencuentros entre agentes productivos y funcionarios gubernamentales, los analistas disponemos de un cliché: las discordancias y desencuentros podrían explicarse fácilmente, pues en nuestros países el sector público estaría caracterizado por su fragilidad y el sector privado por su fragmentación. A estas vulnerabilidades habría que agregar la opacidad o escasa transparencia del vínculo en razón de consabidas corruptelas.
¿Pero no estaremos repitiendo así, una y otra vez, el paradigma del subdesarrollo en la versión evolucionista y etnocéntrica del siglo XIX, según el cual las sociedades periféricas se definen por una inmadurez intrínseca?
Sea como fuere, quienes trabajamos en el sector privado y estamos en permanente relación con el sector público a propósito de las negociaciones económicas internacionales, sabemos que este tipo de vínculo tiene una complejidad que vale la pena explorar (1).
Lo cierto es que, en el punto de partida, ya se advierten actitudes recíprocas de animadversión: desde el sector público, la intención de fomentar o al menos preservar la fragmentación del sector privado; y desde el sector privado la intención de fomentar o al menos preservar la fragilidad operativa del sector público.
Se me dirá: he aquí la confirmación de aquel paradigma colonial. Pero pido paciencia e invito a un examen más detallado de ambos sujetos. Al abordar la tarea y descascarar ambos colectivos, emergen con una fuerza decisiva sus relaciones contextuales. Son estas relaciones contextuales las que parecen calificar al vínculo público-privado por una persistente dualidad. Ocurre que, del lado público, la economía globalizada condiciona las conductas de las burocracias estatales, por ejemplo imponiendo directivas emanadas de organismos o foros de referencia para la constante adecuación legal de estándares de inocuidad, calidad y seguridad de última generación sobre productos y procesos productivos. Y simultáneamente la globalización permite justificar también conductas reticentes de las mismas burocracias estatales, como por ejemplo cuando las oficinas públicas se amparan en objetivos sociales tales como el del mantenimiento de actividades productivas que supuestamente contribuyen a sostener el bienestar social para resistir así la legalización de aquellas mismas directivas internacionales.
Y del lado privado la economía globalizada condiciona con una dualidad semejante las conductas del empresariado en el mismo momento que presiona sobre aquellas burocracias estatales. Siguiendo con el ejemplo, las relaciones contextuales presionan a determinadas empresas y agremiaciones de empresas para que recurran al Estado a fin de asegurarse la aplicación de dichas directivas (típicamente en el caso de empresas locales pero subsidiarias de corporaciones transnacionales). Pero simultáneamente la globalización proporciona los argumentos para explicar también por qué determinadas empresas y agremiaciones de empresas obstaculizan la legalización de tales medidas (típicamente en el caso de empresas locales medianas y pequeñas concentradas en la explotación del mercado interno).
En este punto debe sortearse una trampa del análisis en la que caen frecuentemente quienes asocian a las corporaciones transnacionales con el impulso globalizador y, en general, con “la modernidad”. Son las mismas voces que, mirando a las empresas locales pequeñas y medianas las identifican con los sectores tradicionales en el sentido que por su propia condición serían más reticentes o reacias a las innovaciones en materia tecnológica.
Sin embargo, no siempre las empresas subsidiarias de corporaciones transnacionales son un factor de presión para la internacionalización de los mercados internos, ni las empresas de origen nacional son un factor de presión que se resiste a ese proceso. En la Argentina, por ejemplo, las exportaciones de commodities agrícolas están concentradas en empresas molineras y aceiteras que forman parte de corporaciones transnacionales. Estas empresas no demuestran otro interés que el de preservar los mercados internacionales asignados por sus matrices. Y simultáneamente, firmas locales relacionadas con empresas radicadas en el exterior (dentro y fuera de la órbita del MERCOSUR), en distintos rubros pugnan por modernizar sus estructuras productivas y adecuar los productos a los estándares internacionales más avanzados.
En consecuencia, propongo que para el análisis de las pujas entre el sector público y el sector privado en los países latinoamericanos, los analistas incorporemos al examen de estas situaciones la persistente dualidad en el comportamiento del sector público y del sector privado, así como el reflejo de esa dualidad sobre la vinculación entre ambos. En consecuencia, cuando se sugiera que el sector público procura la fragmentación del sector privado, deberá considerarse el contenido de las políticas públicas en juego y la razón por la que al favorecerse a determinados sectores se obstaculiza el desenvolvimiento de otros. Y cuando se sugiera que el sector privado intenta mantener la fragilidad del sector público, también habrá que ver cuál es la funcionalidad de ese debilitamiento desde el punto de vista del sector privado que lo persiga.
Siguiendo con el mismo ejemplo, los mercados ajustados a estándares prevalecientes dentro de la economía globalizada señalan el rumbo y por lo tanto fijan los conflictos en la periferia. En este caso, las mayores exigencias de inocuidad, calidad y seguridad aplicadas tanto sobre los procesos productivos como sobre los productos resultantes, colisionan con la necesidad estructural de países en desarrollo, cuyos problemas de subsistencia los impelen a expandir permanentemente sus fronteras productivas pero sin posibilidades para atender los requerimientos de un desarrollo sustentable. En esta puja quedan entrampados los aparatos estatales: desde determinadas oficinas gubernamentales (permeables a ciertos intereses privados) se procura la suscripción de compromisos internacionales afines con aquellas exigencias de inocuidad, calidad y seguridad, en tanto desde otras oficinas gubernamentales (permeables a otros intereses privados), se cuestiona su legitimidad.
Un detalle adicional permite ilustrar aún más el impacto de las relaciones contextuales sobre los términos de las contiendas entre sectores privados y públicos en los países latinoamericanos. Y es que se está llegando al punto en que, por el propio desarrollo de la economía globalizada, el campo de acción de los Estados nacionales empieza a diluirse. En efecto, amparadas por bienes jurídicos teóricamente incuestionables como la libertad de comercio y los derechos del consumidor, las corporaciones privadas con asiento en países desarrollados tienden a imponer reglas de inocuidad, calidad y seguridad que exceden los estándares acordados multilateralmente a través de negociaciones inter-estatales (son las llamadas reglas OMC-plus). En la medida que dichas reglas OMC-plus acatan el principio de trato nacional (esto es, equiparando las exigencias cualquiera sea el origen de la mercadería, nacional o extranjera), poco y nada pueden hacer los Estados nacionales de los países exportadores para cuestionar esas exigencias privadas en los mercados hacia donde se dirigen sus mercaderías.
La creciente difusión de normas privadas OMC-plus va dejando atrás una etapa de arduas negociaciones entre los Estados Miembros de la OMC en el marco de distintas organizaciones multilaterales de referencia para obtener el reconocimiento de estándares con niveles de riesgo aceptables y de esa manera encauzar la capacidad productiva de los países en desarrollo dentro de los requerimientos científicos. Estos países ahora se encuentran ante una situación inmanejable desde la misma órbita de negociaciones en la OMC pese a que el artículo 13 del Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias atribuye a los Estados Miembros plena responsabilidad para la observancia de todas las obligaciones estipuladas en el Acuerdo. El mentado artículo 13 parece destinado a convertirse en letra muerta, porque difícilmente podría suponerse la procedencia de reclamaciones frente a decisiones enteramente privadas (y por lo tanto encuadradas en la libertad de comercio) por las cuales determinadas empresas radicadas en países desarrollados prefieren importar o adquirir en el mercado interno mercaderías dotadas de certificaciones que exceden los límites mínimos de tolerancia convenidos multilateralmente (OMC plus). En tal sentido, es cierto que los requerimientos pueden ser interpretados muchas veces como un exceso de celo para la protección de la vida, la salud o la seguridad de los consumidores, al exigir certificaciones sobreabundantes como condición para adquirir determinados productos. Pero como se anticipó más arriba, si al hacerlo no vulneran el principio de trato nacional y por ende solicitan los mismos estándares a proveedores locales y a extranjeros, ¿a qué título deberían responder por ello los Estados Miembros de la OMC donde esas empresas estén radicadas? Si las certificaciones supuestamente sobreabundantes no responden a imposiciones legales, ¿con qué fundamento habría de imputarse responsabilidad estatal frente a otros Estados Miembros de donde fuesen originarias las mercaderías rechazadas? ¿Alguien podría imaginar hoy día un estatuto multilateral para regular la intervención de los Estados sobre las empresas privadas asentadas en sus territorios en tanto adquirentes de mercaderías de variada especie, pero a los efectos ya no de incrementar sino de disminuir las exigencias de inocuidad, seguridad y calidad que esas empresas requieren?
Inermes frente al incremento de restricciones, los productores afincados en países en desarrollo se ven compelidos al alineamiento tecnológico y de comercialización internacional con respecto a las más altas exigencias de los mercados a los que procuran acceder. En otras palabras, la economía globalizada se realimenta de hecho “internacionalizando” los mercados. ¿Deberíamos extrañarnos por ello?
En otras publicaciones hemos sugerido que ante semejante irrupción de normas privadas en el horizonte productivo, puede comprenderse el éxito de los denominados Acuerdos de Libre Comercio (ALC) como dispositivos aptos para encauzar procesos de negociación entre Estados y agentes privados de sociedades nacionales con economías interdependientes. Siguiendo este curso de los acontecimientos, los ALC ofrecen ventajas inocultables Dichos Acuerdos fijan criterios y cauces institucionales para una dinámica de consultas y cooperación permanente a todo lo ancho de la materia negociada, ofreciendo por ello a los agentes privados que se asientan en los países signatarios exportadores la posibilidad de neutralizar amenazas obstructivas mediante la concertación de negocios con empresas de los países signatarios importadores. Y también se acrecientan las posibilidades de ser oídos y aún de influir políticamente sobre los términos de aplicación del Acuerdo.
La conclusión es que de esta manera la economía globalizada también está internacionalizando la relación entre el sector público y el sector privado. El escenario de las contiendas tiende a cambiar: ya no es necesariamente un mostrador o la ventanilla de la oficina pública donde se ventilan expedientes administrativos. En cambio, las cuestiones son tratadas cada vez más frecuentemente en el seno de entidades que pueden llamarse Comités, Foros, Grupos ad-hoc, Grupos de Expertos o de otra manera, donde representantes de al menos dos Gobiernos y de agremiaciones empresariales de (también) al menos dos países deben demostrar sus destrezas para informar y aún debatir minuciosamente acerca de los términos de aplicación de principios, criterios y regulaciones contempladas en un determinado ALC.
Marcelo Halperin
Setiembre de 2010
Referencia
(1) Halperin, Marcelo: “Interacción de los sectores público y privado en la Argentina con motivo de las negociaciones para constituir el ALCA” (2002), publicado en Internet en el Suplemento de Derecho Internacional Privado y de la Integración de El Dial (Editorial Abremática, Buenos Aires) y reproducido en la página del Instituto de Negociaciones Agrícolas Internacionales (INAI).
