A propósito de la Cumbre del MERCOSUR efectuada en julio de 2013
El MERCOSUR se ha ido degradando como esquema de integración económica hasta un punto tal que los compromisos contraídos acerca de las relaciones comerciales y económicas entre todos los Estados Parte ya desparecieron de la escena institucional. En cambio aumenta el énfasis dedicado a la exposición de textos declarativos sobre distintas cuestiones de política internacional y a la presentación de iniciativas de cooperación y coordinación para una gran variedad de asuntos de gobierno. Ello se advierte fácilmente con sólo pasar revista tanto a las materias contempladas como a las materias omitidas en el transcurso de la Cumbre de Presidentes y la Reunión Ordinaria del Consejo del Mercado Común (CMC) que tuvieron lugar en Montevideo los días 11 y 12 de julio de 2013.
En efecto, si se compara el contenido de esta última Reunión del CMC con las anteriores, queda en evidencia que las regulaciones plurilaterales de política comercial han dejado de ser el eje normativo del MERCOSUR. Seguramente se trata de un cambio de perspectiva que responde a la propia volatilidad de las vinculaciones jurídicas e institucionales entre los Estados Parte, pues resulta difícil establecer con claridad cuáles son los alcances de la membresía.
Propongo empezar por el caso de BOLIVIA. El Protocolo de Adhesión firmado en Brasilia el 7 de diciembre de 2012 había generado justificadas intrigas entre los analistas dada la dificultad para entender cómo habría de concretarse una “plena incorporación” de BOLIVIA sin desvincularse de la COMUNIDAD ANDINA. De todos modos el Protocolo fijó un plazo máximo de cuatro años para la adopción por dicho país de obligaciones sustanciales como son el Arancel Externo Común y el Régimen de Origen, en tanto un Grupo de Trabajo debería establecer el cronograma para la adopción gradual de todo el acervo normativo del MERCOSUR. Teniendo en cuenta que la Decisión CMC 68/12 había previsto que la primera reunión del citado Grupo de Trabajo debía tener lugar a más tardar en la última semana de febrero de 2013, se esperaba que los Presidentes o bien el CMC difundieran un cronograma o al menos una agenda. Pero el Comunicado Conjunto de los Presidentes de los Estados Partes fechado el 12 de julio de 2013 se limita a señalar de manera tan laudatoria como vacía “…su más alto reconocimiento a los avances logrados…” Mientras tanto, el mismo Presidente de BOLIVIA suscribe el Comunicado Conjunto que contiene pronunciamientos sustanciales sobre política internacional desde el punto de vista del MERCOSUR. Parecería muy forzado suponer que el Presidente de BOLIVIA comparte semejante Comunicado en ejercicio de un mero “derecho a voz” (y no de “derecho a voto”). ¿Pero se puede alzar la voz a título de Estado Parte cuando todavía no se asumió la normativa sustancial del esquema?
En el caso de VENEZUELA, la confusión no es menor pese a que este país pasa a ejercer nada menos que la Presidencia Pro Tempore durante el segundo semestre de 2013. Así, la Decisión CMC 66/12, fijaba el nutrido listado de más de cuatrocientas disposiciones del MERCOSUR que debían ser adoptadas por dicha República Bolivariana con antelación al 31 de marzo de 2013. Sin embargo, ni en esta Cumbre ni en la reunión del Consejo de julio de 2013 se dan referencias acerca del cumplimiento –total o parcial- de aquel pormenorizado compromiso previsto seis meses antes. De tal modo, el comercio entre VENEZUELA y ARGENTINA, VENEZUELA y BRASIL, así como el comercio entre VENEZUELA y URUGUAY continúan regulados por distintos acuerdos celebrados en el marco de Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), los últimos de los cuales fueron protocolizados a fin del año anterior (1).
Con respecto al PARAGUAY, los Presidentes de Argentina, Brasil, Uruguay y Venezuela firman el 12 de julio de 2013 una “Decisión” alusiva al cese de la suspensión que se le había dictado a ese país. La citada disposición sin numerar, que no es precisamente una Decisión del Consejo del Mercado Común, fija dicho cese “a partir del nuevo gobierno constitucional en la República del PARAGUAY, prevista para el próximo 15 de agosto”. Los Jefes de Estado consideran cumplidos los requisitos establecidos por el artículo 7 del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático. A partir de la fecha prevista, los Jefes de Estado dan por sentado que PARAGUAY ”reasumirá plenamente su derecho a participar en los órganos del MERCOSUR y de las deliberaciones”. Sin embargo, pocos días antes de conocerse dicha Decisión, la delegación paraguaya en una reunión dentro de la ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO (OMC) hizo un planteo a la delegación brasileña en ese mismo foro denunciando la ilegitimidad del ingreso de VENEZUELA al MERCOSUR contra las prescripciones fundacionales del propio MERCOSUR, que requieren el consentimiento unánime de los ESTADOS PARTE (pues, como es sabido, el Congreso del PARAGUAY había rechazado el Protocolo de Adhesión de VENEZUELA). En consecuencia, ¿cuál es la condición actual de PARAGUAY en el MERCOSUR?
Entretanto, BRASIL y URUGUAY están progresando en sus relaciones de integración económica a través de un marco bilateral, especialmente a partir de la suscripción del Septuagésimo Primer Protocolo Adicional a su Acuerdo de Complementación Económica número dos. Dicho Protocolo, firmado el 11 de marzo de 2013, tomó como referencia no prescriptiva sino sólo indicativa determinadas disposiciones del MERCOSUR sobre medidas sanitarias y fitosanitarias y obstáculos técnicos al comercio. Se trata de un “nuevo paradigma para las relaciones bilaterales” tal como lo señala el Comunicado Conjunto a nivel ministerial a propósito del Plan de Acción para el Desarrollo Sustentable de la Integración brasileña-uruguaya, suscripto el 9 de julio de 2013. Las Cancillerías de ambos países quedan comprometidas para progresar en seis áreas de trabajo consideradas prioritarias, destacándose la integración en infraestructura de transporte; la libre circulación de bienes y servicios; y la libre circulación de personas. Ya erigido el itinerario (Plan de Acción) y el dispositivo institucional donde negociar tales avances (Grupo de Alto Nivel Brasil-Uruguay, GAN), cabría preguntarse cuál podría ser el beneficio para URUGUAY de trasladar al ámbito del MERCOSUR estas auspiciosas tratativas con BRASIL (2).
Por último, en la ARGENTINA la imagen política del MERCOSUR todavía mantiene cierta lozanía, con el respaldo empresarial ganado a costa de groseras restricciones en el comercio exterior y además alimentado por el recelo frente a un eventual giro de la política económica y la consiguiente inmersión del país en negociaciones internacionales comprometedoras. En consecuencia, la invocación al MERCOSUR suele ser una retórica cargada de cinismo: el MERCOSUR sólo es bienvenido en la medida de su inocuidad. Desde febrero de 2012 rige en la ARGENTINA un régimen de restricciones no arancelarias a la importación (“Declaraciones Juradas Anticipadas de Importación”) (3) que ha dañado el comercio con sus socios del MERCOSUR, comenzando por BRASIL. Pero en el escenario descripto no debe llamar la atención que los cuestionamientos a una medida tan ostensiblemente arbitraria, sean materia de discusiones diplomáticas al margen de la esfera intergubernamental que proporcionan los órganos del MERCOSUR.
Ante semejantes constataciones no cabe sino recordar los pronósticos referidos a la inviabilidad de las uniones aduaneras inmersas en la vorágine del capitalismo tardío. En especial, tratándose de países periféricos, difícilmente los de mayor desarrollo relativo aceptan desempeñar el papel de “ancla” y absorber las insuficiencias y disparidades estructurales entre los países miembros.
Sin embargo, queda pendiente un examen sobre los motivos por los cuales –probada la inviabilidad de esas uniones aduaneras- continúan desplegándose sus rituales. He sugerido que las organizaciones de integración económica ya despojadas total o parcialmente del sentido asignado por los instrumentos fundacionales, pueden estar cumpliendo una función latente no menos significativa. Se trataría de encubrir a través de ceremonias y ficciones glorificadoras la necesidad que impulsa a los países miembros para enfrascarse en riñas vecinales, con el fin de maximizar los beneficios y minimizar los costos de la inevitable inserción de cada uno de ellos en la economía global (4).
Referencias
(1) Dentro del léxico de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), se trata de acuerdos de alcance parcial de complementación económica celebrados el 26 de diciembre de 2012 a fin de cubrir la transición prevista por el Protocolo de Adhesión de Venezuela. A través de estos instrumentos se regula la interacción Argentina-Venezuela (AAP.CE 68); Brasil-Venezuela (AAP.CE 69); y Uruguay-Venezuela (Protocolo Adicional al AAP.CE 63). Con respecto al sector automotor, continuaban vigentes las prescripciones de un acuerdo parcial de complementación económica previo al proceso de incorporación de Venezuela al MERCOSUR (AAP.CE 59).
(2) Uruguay fue el primero de los países del MERCOSUR que se atrevió a sostener en el seno del propio esquema y documentadamente, la conveniencia de abandonar el formato de la unión aduanera consagrado en 1994. Así se desprende de la comunicación fechada en Brasilia el 24 de octubre de 2006, bajo el título “Uruguay y el MERCOSUR. Reunión de Coordinadores Nacionales GMC”. Su introducción indica que dicho documento da cumplimiento a lo previsto en el Acta de la XXX Reunión Ordinaria del Consejo del Mercado Común (CMC). La solicitud de reglas más flexibles para la relación con terceros países aparece con una contundencia que justifica la transcripción de algunos párrafos: “(…) La negociación conjunta debería mejorar el poder de negociación, en particular, para los socios menores del bloque. Sin embargo, este es uno de los beneficios buscados que no se ha materializado en el MERCOSUR que, en este sentido, parece haber privilegiado los intereses defensivos por sobre los ofensivos. Si bien es cierto que Uruguay por si solo es poco atractivo como socio comercial, no es menos cierto que, sin perspectivas significativas de avance de la negociación conjunta, ese es un camino al que Uruguay no debería renunciar, desde el punto de vista de su estrategia de desarrollo”. Y más adelante se lee: “(…) El acuerdo económico-comercial del MERCOSUR no es sostenible en sus términos actuales y debe ser reformulado de modo consistente y realista, a efectos de evitar nuevos incumplimientos que erosionen aun más la juridicidad del proceso y aumenten todavía más la incertidumbre. De lo contrario, MERCOSUR devendrá en un proceso puramente político sin contenidos económicos”.
(3) El sistema de “Declaración Jurada Anticipada de Importación” (DJAI) surgió de las Resoluciones Generales AFIP 3252 y 3255 de 2012, reguladoras de las operaciones definitivas de importación para el consumo. Este régimen coexistió hasta fines de enero de 2013 con reglamentaciones preexistentes que distorsionaban claramente las disposiciones del Acuerdo sobre Procedimientos para el Trámite de Licencias de Importación de la OMC. La supresión de estas últimas ha colocado a las DJAI en el primer plano de las restricciones no arancelarias aplicadas por Argentina.
(4) Véase una exploración del autor sobre el tema, en: “Organizaciones de integración económica en América Latina: textos vs. contextos”, publicado por la revista Aportes para la Integración Latinoamericana, año XVII número 24, junio 2011.
