EL “MAL EJEMPLO” DEL ECUADOR ACUDIENDO A LAS SALVAGUARDIAS GLOBALES

El caso

Atravesamos una instancia de la economía global caracterizada –entre otras cosas- por notable liquidez monetaria, hasta el punto que algunos Estados nacionales pueden llegar a financiarse a través de la emisión de bonos pagando tasa de interés mínimas y hasta negativas. En este contexto se destacan algunos casos contrastantes, como el del Ecuador. Su problema resulta de dos circunstancias convergentes: (i) la caída de los precios internacionales de hidrocarburos que constituyen la principal fuente de recursos exportables; y (ii) la sobrevaluación del dólar, que también es la moneda nacional del país.

En la generalidad de los casos, los países en desarrollo utilizan el procedimiento de la devaluación monetaria cuando se ven afectados por la caída de precios de productos primarios sobre los cuales concentran su oferta exportable. Ecuador no puede hacerlo porque, sencillamente, adoptó a la divisa-dólar como su propia moneda nacional. El estrangulamiento financiero llevó al Ecuador a restringir sus importaciones originarias de Colombia y del Perú, a través de una salvaguardia prevista por el Acuerdo de Cartagena. Perú logró que la Secretaría General de la Comunidad Andina denegara esa pretensión (1). Y por un acuerdo político con las autoridades colombianas, el gobierno del Ecuador se comprometió a desmantelar dichas salvaguardias con respecto a productos originarios de Colombia de manera progresiva para completar la supresión de dicha medida a más tardar el 27 de febrero de 2015. Pero en seguida las dificultades impulsaron al Ecuador a fijar una salvaguardia por motivos de balanza de pagos de carácter global –no discriminatoria- invocando la Sección B del artículo XVIII del GATT (2). Esta disposición coloca al Ecuador en la incómoda posición de un Estado Miembro de la OMC que ante la solicitud de otros Estados Miembros debe dar explicaciones convincentes acerca de su actitud.

Las explicaciones que podrían requerirse al Ecuador

Ante todo cabe una conjetura: sobre la base de la fluidez monetaria que campea en esta fase de la economía global, los Estados Miembros de la OMC habrían de examinar en general el uso de salvaguardias por balanza de pagos con mayor rigor del que le dedicarían si, por ejemplo, la economía global atravesara una fase de iliquidez.

El caso del Ecuador es particularmente acuciante, en principio porque dicho país adopta una salvaguardia por motivos de balanza de pagos invocando la Sección B del artículo XVIII del GATT. Esta Sección sólo se aplica en beneficio de Estados Miembros caracterizados por el párrafo 4 inciso a) del mismo artículo, por lo cual Ecuador debería demostrar que se encuentra incluido en la misma categoría de países.

Así, pues, al recurrir a las salvaguardias Ecuador queda en una posición comprometida, porque tratándose de un país en desarrollo (“en vías de desarrollo” según la expresión del artículo XVIII.4.b)) no formula una petición al respecto según la sección D del mismo artículo, sino que aplica las salvaguardias unilateralmente amparándose en el inciso a) del artículo y párrafo citados. Esto significa que Ecuador se presenta como un Estado miembro en vías de desarrollo con la particularidad de padecer dos clases de insuficiencias que lo estarían obligando a eludir temporalmente las obligaciones del GATT. Dichas insuficiencias son definidas elípticamente por el referido artículo XVIII.4 a) y sus notas y disposiciones suplementarias en los siguientes términos:

1. Para justificar la pretensión de acogerse a la Sección B del artículo XVIII del GATT, el Ecuador debería tener una economía caracterizada por “ofrecer a la población un bajo nivel de vida”. Dicha condición se interpreta en las notas y disposiciones suplementarias del GATT como una “situación normal” y sin atender a determinadas “circunstancias excepcionales” tales como la “existencia temporal de condiciones excepcionalmente favorables para el comercio de exportación de (sus) productos principales”. ¿Dónde radica la elipsis de los textos citados? En que el GATT admite un margen especial de protección no a todos sino sólo a determinados países “en vías de desarrollo”: aquéllos que puedan ser calificados como los oferentes a su población de un “bajo nivel de vida”. Pero el criterio de medición del “bajo nivel de vida” no ha sido explicitado ni parece fácil establecerlo normativamente y más allá de las coyunturas internacionales y locales.

De modo que un Estado Miembro de la OMC podría solicitar la apertura de la instancia de consultas y poner a prueba la pretensión del Ecuador preguntando si verdaderamente la situación normal del Ecuador se caracteriza por el ofrecimiento a su población de un bajo nivel de vida. En este sentido, la actitud del gobierno ecuatoriano al aplicar salvaguardias per se hace presumir que su país se encuadra dentro de la condición establecida por el GATT en la medida que los ingresos percibidos durante largos años en virtud de la cotización internacional de los hidrocarburos han constituido una situación “excepcional”. Si en cambio tales ingresos fueran catalogados como “normales”, entonces Ecuador únicamente podría justificar la medida restrictiva si los Estados Miembros aceptaran que el nivel de vida de su población ha sido particularmente “bajo” aún contando con los ingresos devengados por la exportación de hidrocarburos.

2, Para justificar la pretensión de acogerse a la Sección B del artículo XVIII del GATT, el Ecuador debería tener una economía “en las primeras fases de su desarrollo”. Dicha condición se interpreta en las notas y disposiciones suplementarias del GATT como abarcadora también de “aquellas economías en vías de industrialización con el fin de reducir un estado de dependencia excesiva con respecto a la producción de productos primarios”.

En este punto, según la caracterización citada de las notas y disposiciones suplementarias del GATT, las autoridades ecuatorianas deberían demostrar, ante la consulta, que la política económica del Ecuador tiene por objeto reducir su estado de dependencia con respecto a la producción de productos primarios. Esta evaluación únicamente podrá basarse en las disposiciones que hubieran sido eventualmente dictadas por el gobierno ecuatoriano y la necesidad de su correspondencia con un período de adaptación de la economía interna que requiriese el uso de salvaguardias, esto es, una restricción a las importaciones con ese fin.

Acerca de la doctrina de los actos propios (venire contra factum proprio non valet)

En esta historia hay sobreentendidos que merecerían ser despejados.

Los países en desarrollo utilizan el procedimiento de la devaluación monetaria cuando se ven afectados por la caída de precios de productos primarios sobre los cuales concentran su oferta exportable. Ecuador no puede hacerlo porque, sencillamente, adoptó a la divisa-dólar como su propia moneda nacional. Al hacerlo no infringió ninguna regla. Pero ¿puede válidamente invocar la rigidez de la política monetaria que adoptó por propia decisión para justificar la imposibilidad de hacerse cargo del desequilibrio en la balanza de pagos?

Más allá de los argumentos que puedan llegar a utilizarse en el ámbito de la OMC para cuestionar la salvaguardia del Ecuador, habría que tener en cuenta una posible animosidad o recelo contra este país, debido precisamente a su renuncia a la política monetaria. En este sentido Ecuador es un “mal ejemplo” para otros países en desarrollo. Y es un mal ejemplo porque hace notoria una incoherencia de la concepción neoliberal que, aplicada sobre la globalización proclama la necesidad de implementar políticas de apertura irrestricta y uniformidad de reglas en el mercado mundial. Semejante concepción remata en la propuesta de un orden público global y, como parte del mismo, en un régimen de unidad monetaria.

Dentro de este cuadro idílico con el cual se pinta el futuro más deseable, parecería que la iniciativa del Ecuador, al cercenar su propia política monetaria, se anticipa premonitoriamente a las transformaciones globales.

Pero no es así. Intentemos imaginar la dinámica de las relaciones económicas internacionales bajo un sistema de unidad monetaria, esto es, una sola moneda para todas las transacciones comerciales y financieras incluyendo las practicadas hacia dentro de las fronteras nacionales. ¿Es posible imaginarlo? ¿Cómo se fijarían los valores de cambio? ¿No estaríamos inevitablemente sumergidos dentro de un régimen político autocrático y concentrado en su máxima expresión?

En realidad la economía global tiene muy pocos puntos de contacto con las ideologías que la sustentan. La diferencia no consiste en una presencia o ausencia de iniquidades, sino en la forma como se gestionan dichas iniquidades. La clave de la globalización consiste en gestionar las iniquidades de manera que las condiciones de producción tal como han sido instauradas puedan realimentarse y perseverar. Pese a las fantasías invocadas para proyectar un futuro venturoso y así sacralizar las relaciones económicas internacionales, lo cierto es que el modo de producción capitalista funciona y se recrea sobre la base de la pluralidad de monedas nacionales y sus relaciones transaccionales con las divisas. Es decir que los sistemas de dominación y regulación económica internacional tienen su expresión monetaria y cambiaria no sólo en el “señoreaje” o privilegio inmanente al Estado emisor de una divisa. Esencialmente la dominación y regulación económica internacional se pone de manifiesto a través de la dinámica que conecta los precios vigentes en el comercio internacional de bienes y servicios con las tasas de cambio entre las divisas y las monedas nacionales de los países involucrados en esas operaciones comerciales.

Al auto-privarse de una moneda propia, distinta de las divisas, el Ecuador queda en una posición endeble ante la volatilidad de los precios de las materias primas que integran su oferta exportable. Pero simultánea y paradójicamente dicha imposibilidad de readaptarse lo coloca al país en una posición que incomoda a la comunidad económica internacional. Un país en desarrollo que renuncia a la política monetaria pone en evidencia la inconsistencia de la fantasía sobre el orden público global. En efecto, ¿cuál es la receta instituida multilateralmente para que el Estado de un país en desarrollo pueda “resolver” los cuellos de botella producidos por la caída de los precios internacionales de materias primas cuando ellas constituyen las principales ofertas exportables? Lo que está más a mano es el procedimiento de la devaluación monetaria. Devaluada la moneda, se trata entonces de “volver a empezar”. Pero sin una moneda propia, no queda otro tipo de recurso que el de las salvaguardias, esto es, exportar el desequilibrio generado en las cuentas públicas por la reducción de los ingresos en la balanza comercial. En otras palabras, se trata nada menos que una transferencia al mundo de los desequilibrios propios. Si se generalizara, esta fórmula echaría por tierra el precario equilibrio de intereses nacionales sobre el cual se edifican los sistemas de dominación y regulación en la economía global. Por ello las salvaguardias por motivos de balanza de pagos merecen un tratamiento minucioso y excepcional. He aquí el “mal ejemplo” en el que incurre el Ecuador. Al privarse del derecho a tener una moneda propia, exhibe su resistencia pasiva frente a los sistemas instituidos.

Aventando fantasmas o como Ecuador puede sortear el acoso multilateral

Con motivo de las consultas a las que obligatoriamente el Ecuador debería someter su pretensión, pueden presentarse dos tipos de pronunciamientos desfavorables a esa pretensión (conforme artículo XVIII Sección B.12 c)):

  1. Una solicitud para que modifique las restricciones aplicadas (en el plazo; en la magnitud; en lo relativo a determinadas mercancías, etc.);
  2. Más gravemente, la autorización de retaliaciones comerciales a favor de Estados Miembros que demuestren su perjuicio.

En una primera aproximación, parecería que a través de las consultas los Estados Miembros habrán de volcarse hacia la primera opción. Ello en virtud de dos rasgos destacables en la Resolución 011-2015 del Pleno del Comité de Comercio Exterior del Ecuador, a saber:

-La fijación de una sobretasa arancelaria (artículo 1), que es considerada una medida “basada en los precios” y por lo tanto más constructiva que la imposición de restricciones cuantitativas, según el Entendimiento Relativo a las Disposiciones del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 en Materia de Balanza de Pagos, numerales 2 y 3;

-El reconocimiento explícito, por el Ecuador, del carácter temporario de la medida, con expresas referencias a su progresivo desmantelamiento a medida que se presenten las condiciones para ello. Estas aseveraciones facilitarían las consultas destinadas a concertar un calendario para la eliminación progresiva de la restricción.

Marcelo Halperin

Buenos Aires, 23 de abril de 2015

Referencias

(1) Resolución 1762 de la Secretaría General de la Comunidad Andina, emitida el 6 de febrero de 2015

(2) En su Resolución número 011-2015 (dada el 6 de marzo de 2015 y vigente desde el 11 de marzo del mismo año), el Pleno del Comité de Comercio Exterior menciona en los considerandos, como fundamento jurídico de la medida, a la Sección B del artículo XVIII del GATT.