Propuestas para una sociología del conocimiento de la integración económica

Extraído del libro “Estrategias de inserción internacional e integración latinoamericana en el siglo XXI” editado por Noemí B. Mellado e impreso por Lerner ed., Córdoba, Argentina, 2015.

I. Artificios retóricos en el abordaje de la integración

1. Me pregunto cuáles son las razones por las que, quienes examinamos los compromisos económicos internacionales y en especial los procesos de integración económica en América Latina, solemos recaer en burdas simplificaciones y dicotomías que llegan a desvirtuar el objeto de estudio. Incluyendo a funcionarios públicos, analistas, docentes y cursantes de grado y de posgrado en universidades latinoamericanas, parece haber una curiosa coincidencia para repetir tales errores de apreciación, demostrando la imposibilidad de asignar algún sentido contextual a la variedad de formatos o esquemas que se van sumando y superponiendo. En especial, aflora este reduccionismo frente a la depreciación de los acuerdos multilaterales de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y la simultánea proliferación de tratados no multilaterales y de última generación presentados por conveniencia como “de libre comercio” (TLC)1. Así, una posición muy difundida consiste en denostar a los TLC individualizándolos como artilugios que deberían desenmascararse por su carácter discriminatorio y, en consecuencia, incompatible con los principios y las disciplinas multilaterales que aún en crisis seguirían siendo el desiderátum para las relaciones económicas internacionales.

En definitiva, todo se circunscribe a imputar inteligibilidad o sentido sobre la base de cargas valorativas prefiguradas.

2. Dicho reduccionismo conceptual no parece, sin embargo, demasiado novedoso. En la década de los sesenta, se había terminado por imponer una visión que privilegiaba el formato tradicional de las zonas de libre comercio como las del Mercado Común Centroamericano (MCCA) y la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). Esta óptica terminó siendo reemplazada por dos concepciones contrapuestas de la integración económica: de un lado, la “progresista” que inspiró la creación y el desarrollo del Grupo Andino, luego Comunidad Andina de Naciones (CAN)2 y, frente a ella, la “pragmática”, inspiradora de los esquemas preferenciales convalidados en la Ronda Tokio del GATT y cuya expresión latinoamericana fue y sigue siendo la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)3. Un segundo sistema de preferencias, el Programa de Integración y Cooperación entre Argentina y Brasil (PICAB)4, resultó, a comienzos de los noventa, sustituido drásticamente por otro formato, el de un “Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo” entre Argentina y Brasil y, más tarde, junto con Paraguay y Uruguay, por el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), estructuralmente similar al esquema bilateral anterior5. Estos dos últimos tratados en el cono sur tuvieron algunas características llamativas: (a) quedaron claramente superpuestos entre sí, aunque esa superposición nunca fue doctrinariamente reconocida; (b) pese a su presunta originalidad, siguió prevaleciendo la fantasía respecto del impacto virtuoso de una liberalización comercial masiva como inductora del desarrollo económico, tal como se había instalado en América Latina tres décadas atrás (MCCA y ALALC)6; y (c) el antecedente inmediato dejó de ser invocado después de haberse sancionado los nuevos tratados, de modo que el PICAB pasó rápidamente al olvido. En otras palabras, la presentación del MERCOSUR como una iniciativa novedosa tuvo un trasfondo de olvidos, omisiones y repetición inconfesada de los mismos preconceptos que habían animado a los procesos de integración regional tres décadas atrás. Si nos atrevemos a invertir el argumento, deberíamos entonces sospechar que la ostentación de novedad sólo pudo prosperar al costo de aquellos encubrimientos. Una nueva expresión de reduccionismo conceptual fue la pretendida “profundización” del MERCOSUR hacia la unión aduanera, al promediar la década de los noventa, adoptando fantasiosamente aquella tradición de la Comunidad Europea que había reservado para sí la voz “integración” en desmedro de otras modalidades, como las zonas de libre comercio, consideradas durante mucho tiempo peyorativamente a título de mera “cooperación”.

A propósito de la década de los noventa, no paso por alto al reduccionismo conceptual teóricamente más trillado e improductivo que se instaló en innumerables cátedras: la caracterización de distintas iniciativas de integración pergeñadas entonces, como si se tratara de simples reflejos de un mandato imperial, el “Consenso de Washington”, que bajo la inspiración del Presidente G. Bush incluyó la pretensión de alumbrar un “Área de Libre Comercio de las Américas”. Como es sabido, al cabo de ríspidas tratativas, este proyecto fue sepultado, no tanto por la oposición de algunos gobernantes latinoamericanos sino, esencialmente, porque está demostrado que la segmentación de los mercados regionales tenía (y tiene cada vez más) un sentido práctico para la preservación de las economías nacionales, en paralelo con la inserción de cada una de ellas en la economía global.

Más tarde, pero todavía sembrando el miedo con la imagen amenazante del Consenso de Washington, los adalides de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA) llamaron a circunscribir y ensalzar el sentido de una “verdadera” integración7.

Mientras tanto, se dilatan distintos proyectos de reforma en los esquemas preexistentes que habían aspirado a la conformación de mercados comunes: CAN, CARICOM, SICA. Todos ellos han venido siendo perforados por compromisos asumidos frente a terceros países, cuestión que en la CAN se denominó coloquialmente retos del actual contexto internacional”. Cabe suponer que el vaciamiento de las cláusulas de nación más favorecida (NMF) conduce inexorablemente al replanteo de incumbencias, esto es, resolver cuáles serán los compromisos a ser asumidos en unas y otras esferas. Pero –y he aquí otra expresión del reduccionismo conceptual- las acciones de reestructuración, reingeniería o reforma se focalizan sobre la necesidad de desburocratizar los sistemas institucionales. En otros términos, los cuerpos orgánicos tienden a desmantelarse, pero se ignora el “reto” esencial: debatir la supresión, reformulación y reasignación de funciones correspondientes a los compromisos de integración sub-regional8.

Y finalmente nos encontramos ante el panorama en el que actualmente confrontan los heraldos del multilateralismo frente a quienes ya lo dan por muerto.

II. Transformaciones contextuales que incomodan

3. Tanta estrechez de miras e intemperancia en el enfoque político, pero también en el mundo académico, merecería mayor atención. ¿Qué ocurre? En principio debemos reconocer que las transformaciones contextuales generan al menos incomodidad cuando contravienen paradigmas ya instalados. Y la incomodidad es mayúscula si las transformaciones contextuales resultan ambivalentes o, más aún, si están marcadas por contradicciones internas9.

Para empezar, los principios fundacionales de las disciplinas multilaterales y de integración económica vigentes desde los acuerdos de Bretton Woods, pretendieron respaldar un sistema económico internacional al que se asignó racionalidad, consistencia o coherencia tanto en su estructura como en su desarrollo histórico. En tal sentido, los formatos de integración económica tendrían supuestamente por objeto reforzar la racionalidad, consistencia o coherencia del ordenamiento multilateral, al programar con mayor profundidad y celeridad la convergencia de mercados entre los países dispuestos a correr ese riesgo.

Ahora bien, al cabo de un período de más de cincuenta años de multilateralismo e integración económica, desde distintos ángulos es fácil advertir una progresiva erosión de aquella fantasía política de racionalidad, consistencia o coherencia imputada al sistema económico internacional e hipotéticamente plasmada por el orden multilateral y los formatos de integración.

4. Sobre la base de lo expuesto, creo que cuando los especialistas reposan su mirada en los formatos o esquemas de integración económica, están haciendo simultáneamente dos ejercicios de lectura:

(a) Una lectura “funcional” que pondera las características definitorias de cada formato de integración según las previsiones multilaterales. Como es sabido, los tres formatos contemplados por el orden multilateral para la integración en el comercio de bienes físicos son: las uniones aduaneras, las zonas de libre comercio y las áreas de preferencias.

(b) Una lectura que sólo con intención ilustrativa cabría llamar “ideológica”. Al respecto, la inteligibilidad o el sentido asignado a los formatos de integración económica parece satisfacer una necesidad: acomodar o adecuar el enfoque siguiendo las orientaciones impuestas por las condiciones de producción y reproducción de la vida económica y social. En resumen, y según la tradición del pensamiento sociológico y no sólo marxista, cabe presumir que las condiciones de producción y reproducción de la vida económica y social están indisolublemente asociadas a la instalación, no tanto de ideas o construcciones argumentales, sino más bien de criterios de inteligibilidad. Esto es, las condiciones de producción y reproducción prevalecientes se corresponden con determinadas dotaciones de sentido. Pero, se advierte una vez más: no parece fructífero desentrañar hipotéticas “legitimaciones” o sistemas argumentales sofisticados, sino más bien identificar coberturas explicativas o, mínimamente, visiones confortables sobre los compromisos contraídos10. Si se tratara de inscribir esta propuesta dentro de la tradición lingüística, habría que recordar el aporte de Antoine Culioli, en especial su noción abarcadora de actividad de lenguaje. Según Eliseo Verón, este concepto “dibuja un campo dinámico que puede insertarse clara y adecuadamente en la problemática actual sobre la cognición”11.

III. Acerca de la composición conceptual de los distintos formatos

5. Con respecto a la referida lectura “ideológica” de los formatos de integración y circunscribiéndola dentro de esas mínimas coberturas explicativas, mediante dos coordenadas elementales, se hace posible la reconstrucción de los moldes o criterios proveedores de bienestar o confort conceptual. Una coordenada pondera la consistencia, coherencia o armonía interna de cada formato de integración12. La otra coordenada pondera, en ese mismo formato, su aptitud para proyectarse en el tiempo13.

El formato de integración, cuya inteligibilidad está dada casi exclusivamente por su pretendida consistencia, coherencia o armonía interna es el de las áreas o zonas de preferencias. En la medida en que estos dispositivos fueron diseñados para flexibilizar las reglas de integración en beneficio de países en desarrollo y menos adelantados, su estructura normativa tiene precisamente, por objeto, compatibilizar la diversidad de acuerdos bilaterales y sectoriales (“de alcance parcial”) que se permite contraer a los Estados miembros en el marco de una misma zona de preferencias. En cambio, el diseño de programas para la convergencia o confluencia progresiva de dichos acuerdos bilaterales y sectoriales, si bien puede estar contemplada por los Tratados fundacionales, en la práctica merece poca atención y su fracaso no genera mayores consecuencias.

Contrastando con el formato anterior, las zonas de libre comercio proporcionan esencialmente un sentido de perfeccionamiento progresivo y predeterminado hacia una apertura comercial irrestricta que se postula como meta final. Y es esta proyección en el tiempo la que colma su inteligibilidad en tanto formato de integración.

Finalmente, las uniones aduaneras completan el sentido “ideológico” a través del entrecruzamiento de datos de desempeño en ambas coordenadas. Por un lado, requieren un desarrollo institucional y organizacional cuya consistencia debe quedar asegurada (mediante la interpretación uniforme del derecho comunitario y el control de legalidad). Pero esta indispensable coherencia o consistencia interna, constituye también el sustento para la programación de políticas comerciales comunes y armonizaciones macroeconómicas, lo que marca una secuencia de perfeccionamiento progresivo del vínculo. Los objetivos de perfeccionamiento en el tiempo son presentados a título de “mercado común”; “unión económica”; “unión monetaria”, etc.

6. Con respecto a la lectura “funcional”, son ineludibles dos constataciones acerca de los formatos de integración en América Latina.

La primera constatación es que las características definitorias de dichos formatos ya no se cumplen y, por lo tanto, una lectura funcional de los mismos carece de objeto. Para empezar, las zonas de libre comercio pergeñadas cincuenta años antes ya no están en vigor y, en su lugar, aunque también evocando el “libre comercio”, proliferan compromisos internacionales estructuralmente distintos. En efecto, los denominados “tratados de libre comercio” (TLC), si bien contienen programas de apertura progresiva de mercados, están esencialmente dedicados a regular y administrar, de manera tan extensa como minuciosa, el funcionamiento recíproco de esos mercados sobre una base de rigurosa reciprocidad. Numerosos TLC han emergido en el seno de una zona de preferencias (ALADI) sobrepasando las previsiones fundacionales. Entretanto, las uniones aduaneras que formalmente continúan vigentes (SICA; CAN; MERCOSUR) no responden a las coordenadas de inteligibilidad porque están anquilosadas en sus dos aspectos: el de la consistencia institucional interna y el de la hipotética profundización macroeconómica. Por último, tanto el formato anti-sistémico (ALBA) como los formatos con pretensión abarcadora de los preexistentes (UNASUR, CELAC)14, carecen de sustento en la medida en que las invocaciones históricas enarboladas (fraternidad y comunidad latinoamericana) no pueden encauzarse operativamente ni desde el punto de vista de la integración comercial ni macroeconómica.

La segunda constatación es que la imposibilidad de practicar una lectura funcional de los formatos preexistentes genera en los gobiernos y en las academias latinoamericanas una visible incomodidad que, a su vez, intenta reducirse recreando lecturas “ideológicas” que buscan reparo en los textos y las doctrinas jurídicas fundacionales.

IV. Tropiezos frente la internacionalización de los mercados internos

7. Para establecer los motivos por los cuales el orden multilateral y los formatos de integración económica ya no responden a los moldes conceptuales preconcebidos, conviene repasar el supuesto básico de las regulaciones multilaterales.

En esta tarea se sintetiza el sentido del axioma o supuesto sobre el que descansa el orden multilateral: la presunción acerca de la existencia de una previsible y ordenada expansión (liberación) de los mercados a escala internacional. Un supuesto similar rige para los formatos de la integración económica previstos por las regulaciones multilaterales a título de “excepción”. Recordemos: la integración económica fue concebida como el modo de profundizar y acelerar los tiempos –entre pares o grupos de Estados- para la expansión (liberación) de los mercados llamados a integrarse y bajo la mirada del orden multilateral.

En resumen, la integración económica debería operar como excepción pautada o reconocida explícitamente frente al principio de no discriminación erigido como piedra basal del multilateralismo. Se presume que los países decididos a enfrascarse en compromisos de integración económica, lo hacen porque aspiran a profundizar y acelerar la apertura recíproca de sus mercados. Dicha predisposición para superar los estándares multilaterales tiene que explicitarse normativa e institucionalmente, replicando al multilateralismo pero en una nueva y más pequeña escala, esto es, mediante la utilización del mismo principio de no discriminación pero ahora circunscripto al vínculo concertado entre los países miembros de cada formato de integración. Es decir, que la cláusula NMF consagrada multilateralmente tiene su réplica -incluyendo las excepciones- “a escala” de la integración económica.

8. Ya desde los primeros años de la posguerra pudo advertirse que las relaciones económicas internacionales no siguen los parámetros preconcebidos. Al calor de una sucesión vertiginosa de oleadas tecnológicas, el ritmo de la expansión de mercados no es previsible ni ordenado. Por el contrario, el sistema económico internacional en acción (o, para abreviar, “la globalización”) denota tres características definitorias: es un proceso inevitable, imprevisible y desordenado. Resiste a las previsiones y condiciona el contenido de las regulaciones.

Por lo expuesto, creo que se justifica un repaso de la visión fantasmal que campea en los ámbitos académicos latinoamericanos acerca de la economía global.

Algunas asociaciones de ideas alcanzan tal difusión que pasan a formar parte del acervo cultural y quedan instaladas como “slogans”. Una de esas asociaciones de ideas devenida en “slogan” alude a las oleadas o eclosiones tecnológicas y su proyección a través de las economías de escala, que se realimentarían positivamente con la estandarización o uniformidad de la demanda mundial. En esta pretendida explicación sobre la raíz tecnológica de la expansión de los mercados, el análisis desapasionado podría encontrar distintas omisiones. Por ejemplo, queda en la penumbra el papel de los Estados nacionales. Es un actor que muchos tecnócratas desearían borrar, pero si en último caso no puede ser ignorado, se le asigna simplemente un carácter disfuncional: la interposición injustificada de obstáculos a dicha expansión de los mercados.

Pero el examen del mismo proceso desde la perspectiva de los mercados nacionales, puede ayudarnos a disipar negaciones y distorsiones como la precedente. La denominada “globalización” desde este ángulo aparece como una internacionalización de los mercados internos. Ello implica que los Estados nacionales se ven obligados a negociar en la esfera internacional nada menos que sus competencias para la regulación de los mercados internos.Así, pasan a ser objeto de negociación internacional distintas materias y actividades cuya regulación hasta no hace mucho tiempo era competencia exclusiva y excluyente de los Estados nacionales en cuyo territorio se desplegaban. De modo que las relaciones económicas internacionales ya no se circunscriben a la actividad trans-fronteriza sino que penetran en el mercado interno. Esta evidencia tuvo, sin embargo, el carácter de verdadero hallazgo para las academias latinoamericanas cuando debieron contemplar la internalización por los ordenamientos jurídicos nacionales de los acuerdos multilaterales (obligatorios) adoptados al cabo de la Ronda Uruguay y que pasaron a constituir el acervo de la OMC.

Pero entonces ¿cuál es el nuevo “borde” o frontera que deslinda las esferas políticas y, por lo tanto, las competencias regulatorias? El Estado nacional debe negociar sus competencias internas bajo la presión que le presentan las condiciones prevalecientes en la economía global. El sentido de la negociación es el de preservar los resortes productivos que aseguren la supervivencia de sus residentes. ¿Pero a quién enfrenta un Estado nacional que negocia los términos de su propia supervivencia? ¿Se enfrenta a un fantasma llamado “globalización”? Lejos de ello, el desafío globalizador siempre se manifiesta como flujo de factores o recursos, remitiendo a un entramado económico-político. Precisamente, la búsqueda de reducción de los efectos adversos de la globalización sobre los mercados internos es un problema para todos y cada uno de los Estados nacionales. Por ello, la condición prevaleciente en la economía global es la segmentación o fragmentación de intereses y, por lo tanto, la segmentación o fragmentación de las competencias políticas. De ahí que las negociaciones orientadas hacia la reducción de los efectos adversos de la globalización sean negociaciones intergubernamentales. Las negociaciones en la Ronda Uruguay que llevaron a la creación de la OMC y las negociaciones en el marco de la propia OMC son intergubernamentales. La OMC es una construcción intergubernamental, no supranacional y, menos aún, supra-racional. Esta característica es la que permite ponerle un plafond a los conflictos, proporcionando las reglas de juego mínimamente indispensables para compatibilizar intereses y competencias en toda la extensión de la economía global. Las reglas multilaterales consagran a nivel comercial el principio de no discriminación, esto es, las cláusulas de NMF y –con restricciones- de trato nacional (TN). Sin embargo, la urdimbre multilateral ha venido mostrando cada vez más deficiencias para encauzar conflictos planteados por una creciente segmentación de intereses. De ahí, la proliferación de los TLC y el progresivo desapego a las disciplinas multilaterales. Pero cuando los Estados nacionales afrontan las negociaciones intergubernamentales (en la OMC y en la concertación de TLC) para reducir los efectos adversos de la globalización sobre sus residentes, tampoco logran despegarse de las operaciones y presiones privadas. Tanto la OMC como los TLC, proporcionan el caldo de cultivo para las actividades corporativas a escala internacional. Forman parte de las estrategias corporativas: (a) inducir a los gobiernos los términos de negociación intergubernamental afines a sus centros de interés; (b) propender a una creciente articulación de concesiones y disciplinas entre distintos marcos de negociación (aquí afloran los llamados “mega-acuerdos” o convergencia de TLC); (c) programar y luego llevar a cabo actividades comerciales, de inversión y transferencias tecnológicas aprovechando las regulaciones vigentes. En estas porfías colisionan distintos intereses: los intereses predominantemente públicos de los distintos Estados devenidos en Partes de una negociación, pero también colisionan intereses predominantemente privados con intereses predominantemente públicos, y por último, colisionan intereses predominantemente privados entre sí.

La sucesión de oleadas tecnológicas marca efectivamente un ritmo vertiginoso a la economía global pero también a las maniobras para contrarrestar sus efectos adversos. En ambos procesos, tanto del lado de la aceleración como del frenado, surgen intereses públicos y privados dispuestos a concertar u oponerse, según los casos, en el marco de acciones que además conllevan la progresiva indefinición de las respectivas identidades. De un lado, aparecen organismos paraestatales en los que la penetración de intereses privados resulta de dificultosa ponderación, y de otro lado las modalidades asociativas a través de las cuales las corporaciones transnacionales consolidan sus derechos de propiedad pierden transparencia por la manipulación de paquetes accionarios y por la coexistencia de otras modalidades, ya no asociativas sino contractuales (típicamente, la subcontratación) que sustituyen el dominio patrimonial por el control estratégico y gerencial15.

V. Ambivalencia e inoperancia multilateral y mecanismos de supervivencia colectiva

9. En síntesis, las características de la economía global parecen íntimamente relacionadas con el entrecruzamiento de dos fuerzas:

  1. Una corriente incesante de oleadas tecnológicas (son oleadas y no “innovaciones”) aplicadas sobre las condiciones de producción. Si dicha corriente quedara librada a su propio impulso, daría lugar a que las oleadas más recientes arrasaran con las anteriores, generando expulsiones y desplazamientos masivos de factores y recursos;

  1. Una corriente, también incesante, de concentración de la propiedad y control de los factores y recursos productivos que, si quedara librada a su propio impulso, daría lugar al sometimiento de los mercados y finalmente a su extinción como tales.

Ahora bien, distintos relevamientos nos invitan a concluir que el desorden denotado por el sistema económico internacional ciertamente obstaculiza su regulación por el ordenamiento multilateral. En tal sentido, la Ronda Uruguay del GATT con la creación de la OMC, sus acuerdos multilaterales y la remodelación del Sistema de Solución de Diferencias, fue un intento de política internacional para reabsorber las transformaciones agudizadas en la década de los noventa. Al procurar dicha reabsorción, se adaptaron al formato multilateral distintas innovaciones disciplinarias incluidas poco tiempo antes en el que hoy día es considerado como el primer TLC: el Tratado de Libre Comercio de América del Norte16. En todo caso, y recorriendo el espectro de la normativa y los procedimientos adoptados al cabo de la citada Ronda, el resultado pareció insatisfactorio, más aún si se proyecta en el tiempo:

  1. Acerca de la fuerza disruptiva que muestran las oleadas tecnológicas sobre las condiciones de producción, las regulaciones multilaterales ni aún hoy contemplan la posibilidad de legitimar medidas que permitan reducir el impacto adverso de esas oleadas sobre las actividades y capacidades productivas ya instaladas en los mercados internos. Por ejemplo:

    1. Las medidas antidumping (contra prácticas de dumping) que la OMC reconoce a los Estados Miembros, únicamente pueden ser adoptadas cuando la actividad local afectada corresponde a la producción de bienes “similares” pero no “sustitutivos” de los que son objeto del dumping. Dada la versatilidad de las estrategias de comercialización internacional, este requisito hace más difícil contrarrestar el dumping cuando la práctica desleal incluye productos “sustitutivos” de los producidos localmente. Asimismo, al calor de una más intensa circulación internacional de mercaderías fue notorio el endurecimiento de los requisitos impuestos a las autoridades nacionales para hacer uso de las medidas defensivas, no sólo en el caso de las medidas antidumping sino también en el caso de los derechos compensatorios (contra las ayudas estatales proporcionadas por otros Estados Miembros de la OMC)17;

    1. Llamativamente, algunas disposiciones multilaterales se sumaron a la tendencia disruptiva. El Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias dado en la Ronda Uruguay permitió subvenciones (ayudas estatales) de hasta el 75% de los costos incurridos para las “investigaciones industriales” y del 50% para las “actividades de desarrollo pre-competitivos” (tal como la fabricación de prototipos)18. Aunque dicha permisividad ha caducado en el año 2000, en la práctica la permisividad continúa porque resulta muy difícil justificar el uso de medidas compensatorias contra esas ayudas estatales. La dificultad se debe a que dichas subvenciones, por sus características, vuelcan los beneficios recibidos, directa o indirectamente sobre cadenas productivas que culminan con la elaboración de bienes y servicios muy heterogéneos, resultando por ende casi imposible determinar (y probar) cuál es el margen de subvención susceptible de ser imputado a un bien final determinado para poder justificar así la medida compensatoria. De manera que así se consolida un régimen asimétrico a favor de los Estados con recursos para promover localmente investigaciones industriales con proyección internacional.

  1. Acerca de la fuerza disruptiva ejercida por la concentración de la propiedad y control de factores y recursos, tampoco el orden multilateral ha podido contrarrestar sus efectos adversos sobre los mercados. Se supone que las rondas de la OMC tienen por objeto reajustar la normativa con el fin de adaptarla a las transformaciones económicas y sociales y, de ese modo, preservar las condiciones de supervivencia de las economías nacionales. Sin embargo, no han podido introducirse reglas multilaterales sobre: defensa de la competencia (esto es, contra maniobras de colusión y abuso de posiciones dominantes)19; inversión extranjera directa20; ni sobre la relación entre comercio, deuda y finanzas (a fin de minimizar los efectos adversos del endeudamiento externo al que deben apelar los Estados de países en desarrollo para sostener su competitividad)21.

Adicionalmente conviene reparar en el efecto amplificador producido por el entrecruzamiento de ambas fuerzas: oleadas tecnológicas y concentración de la propiedad y control de factores y recursos. Ellas se realimentan (a través de las cadenas globales de valor) pero también se contraponen. En el último caso, el resultado de este entrecruzamiento llama a una todavía mayor imprevisibilidad y desorden. Por ejemplo: ¿cómo resolver, multilateralmente, las colisiones de intereses entre los difusores de nuevas tecnologías (montados sobre la tendencia “expansiva”) y quienes aspiran a su propiedad y control (montados sobre la tendencia “concentradora”)?22.

10. La inoperancia multilateral para reencauzar la economía global es entonces explicable por las ambivalencias y contradicciones indicadas más arriba: el impulso tecnológico a la expansión de los mercados y la concentración de los factores y recursos, simultáneamente favorecen unos intereses y dañan otros23. La diferencia estriba en que los intereses favorecidos operan a escala transnacional y los intereses dañados se localizan territorialmente. Aquí resurge un actor en tanto fuente normativa, que según aquel supuesto del multilateralismo se presumía en vías de extinción: el Estado nacional. Cada Estado nacional y a la vez miembro del orden multilateral, es ungido por la necesidad de atender los intereses legítimos de supervivencia en su mercado interno. ¿Cómo hacerlo? Ante la imposibilidad de escapar al entramado global mediante la fijación de políticas unilaterales que restituyan márgenes de protección, queda en pie un solo procedimiento: el uso de los formatos de integración económica ya convalidados multilateralmente y, en especial, el que confiere legitimidad a los TLC. Pero ahora el objeto material de “la integración” es distinto al originariamente diseñado porque no se trata de profundizar ni acelerar los tiempos de la expansión de mercados, sino todo lo contrario: acompasar, administrar estos tiempos sobre bases de reciprocidad 24.

11. En este camino, y dada la imposibilidad de torcer el rumbo de la economía global, por un lado los compromisos multilaterales se van congelando y quedan instituidos como una especie de garantía para la preservación de las políticas y las prácticas públicas y privadas funcionales a la globalización; y por otro lado, los compromisos de integración pasan a reflejar la necesidad de compatibilizar las políticas nacionales defensivas que deben ser adoptadas con el objeto de minimizar los efectos adversos de la misma dinámica global.

Semejantes transformaciones en las condiciones de producción son las que permiten explicar la desarticulación y el anquilosamiento de los formatos originales de la integración económica. Las uniones aduaneras, que dentro de la región llegaron a ser concebidas copiando el modelo de la Comunidad Europea, ostensiblemente ya no pueden justificarse desde el punto de vista económico. Esto se debe a que las redes de la economía global han consolidado nexos de interdependencia centro-periferia de los que depende la supervivencia, lisa y llana, de las distintas economías periféricas. A ello se suman las insuficiencias y disparidades estructurales intraperiféricas, que ante un proceso de permeabilidad progresiva de los mercadosnacionales (insuficientes ydispares) conduce inevitablemente a la agudización de tales insuficiencias y disparidades en el seno de la propia periferia. Por lo tanto, es cada vez más difícil que algún país en desarrollo pueda “hacerse cargo” de las insuficiencias y disparidades estructurales de otros países en desarrollo en aras de un ideal de integración regional. De ahí que la vena “romántica” inspiradora de proyectos dirigidos a la consumación de hipotéticos mercados comunes regionales o subregionales tropiece con la necesidad de recurrir, una y otra vez, a la repetición sine die de cronogramas de prórroga para cumplir con los compromisos fundacionales relativos al alineamiento de las políticas macroeconómicas25.

Por su parte, las zonas de libre comercio cambiaron el objeto. Han resurgido bajo esa denominación con el mero propósito de mantener la fantasía de su excepcionalidad al principio multilateral de no discriminación. Pero los TLC distan de ser una expresión del “libre comercio” y tampoco se ajustan a los cánones de las preferencias permitidas por la cláusula de habilitación del GATT. Es curioso que, pese a nutrir innumerables sitios gubernamentales y privados en la Internet, dichos TLC todavía son examinados superficialmente haciendo hincapié en los programas de desgravación de mercaderías y, sólo incidentalmente, reparando en su densidad regulatoria. Con esta deformación interpretativa se desconoce lo esencial: los TLC tienen por objeto administrar el comercio y las relaciones económicas internacionales entre pares y grupos de países, según los casos, con el fin de minimizar los efectos indeseables de la economía global sobre las sociedades nacionales involucradas. Por ello conforman exhaustivas e intrincadas codificaciones dotadas de previsiones diversas, incluyendo regulaciones abarcadoras de prestaciones internas y que hasta hace unos años no eran susceptibles de negociación: compras gubernamentales; telecomunicaciones; transportes; contratación de servicios. Sobre todas estas materias y lejos de alimentar una liberalización de los mercados, en tan extensos plexos normativos pueden encontrarse disposiciones restrictivas como las siguientes:

(a) “Medidas disconformes” respecto de los principios multilaterales de NMF y TN, implicando reservas de mercado a favor de empresas nacionales en distintas actividades y sectores de la producción;

(b) Reservas a propósito de la aplicación de legislación interna en diversas materias;

(c) Cupos y otras limitaciones cuantitativas para el acceso a mercados de bienes y servicios;

(d) Excepciones a los programas de desgravación;

(e) Asimetrías normativas y administrativas que repercuten sobre las condiciones de acceso a los respectivos territorios aduaneros;

(f) Numerosos requisitos específicos sobre la calificación de origen de las mercancías;

(g) Requisitos e incentivos de desempeño para la inversión extranjera;

(h) Salvaguardias bilaterales de alcance general y eventualmente sectorial (agrícolas, textiles), etc.

Tal parafernalia regulatoria impide que los TLC concertados entre países miembros de ALADI puedan seguir encajando como “acuerdos de alcance parcial de complementación económica”, mecanismo que parecía ser el emblema de esta Asociación. Su creciente inadecuación al formato previsto por el Tratado de Montevideo 1980 pone de manifiesto la poca utilidad que ya puede ofrecer un sistema preferencial abarcador de acuerdos bilaterales. En efecto, los recaudos establecidos en ALADI muestran su temprano arcaísmo, dada la imposibilidad de controlar, desde este o cualquier otro foro subregional, la multiplicación de los TLC que van anudando las economías de cada uno de los países miembros con los demás países miembros, pero también, y simultáneamente, con terceros países.

12. En resumen, las ambivalencias y contradicciones internas de la globalización aparecen reflejadas en el nuevo formato que adoptan los países para regular su coexistencia, esto es, los TLC. Son extensos, minuciosos y heterogéneos tratados internacionales que contemplan la incorporación de obligaciones multilaterales como uno de sus soportes, si bien inmediatamente introducen modificaciones negociadas en los propios instrumentos (disposiciones “OMC plus”), tal como se ejemplificó más arriba.

Así, una fuerte presión recae tanto sobre los gobiernos como sobre los intérpretes de su acción política, incluyendo a los académicos. Ante todo, por el peso de la globalización, los compromisos económicos y comerciales no pueden despegarse del ordenamiento multilateral preexistente y de ahí la ficción armónica que suministran las reducciones conceptuales utilizadas para encorsetar los procesos de integración económica. Pero las disciplinas multilaterales constituyen apenas la corteza de los TLC, proveyendo principios y criterios básicos. Debajo de esa corteza puede observarse cuál es la respuesta inevitable ante los efectos adversos de la misma economía global sobre los residentes y actividades arraigadas localmente: un extenso y minucioso inventario de compromisos “OMC plus” que contravienen a los principios y criterios básicos previamente invocados. Ocurre que la potencia de la economía global coexiste con la pérdida de racionalidad global, en el sentido que la economía global por sí misma tendería a la autodestrucción si quedara supeditada al ritmo vertiginoso de difusión de las oleadas tecnológicas y de las condiciones impuestas por la concentración de la propiedad y el control de factores y recursos productivos.

Es así que por necesidad de supervivencia, los Estados nacionales deben asumir la tarea de mitigar los efectos adversos de la economía global dentro de sus respectivas jurisdicciones. De ahí, las estrategias defensivas encauzadas a través de los compromisos “OMC plus” acordados en marcos bilaterales y plurilaterales.

Sin embargo, aún los más acérrimos defensores de una liberalización irrestricta de los mercados mundiales deberían admitir que el espeso entramado de compromisos “OMC plus” a través de TLC tiene un efecto de realimentación virtuosa sobre la misma economía global. Es evidente que al negociar la preservación de actividades productivas sustentadas por tecnologías residuales, los Estados nacionales están regulando su amortización y así preservan mercados que en caso contrario resultarían arrasados por la irrupción de tecnologías sobrevinientes26.

Pero aquí recién comienza el vía crucis para los países en desarrollo. ¿Cómo negociar un TLC? Para los gobiernos de países en desarrollo es todo un desafío poder identificar detalladamente sus propias prioridades. Luego se plantea la necesidad de preparar equipos de negociación y el soporte técnico con la suficiente independencia y dotación de recursos como para llevar adelante tratativas fructíferas. Las dificultades aumentan a medida que los conflictos económicos y sociales internos entorpecen o directamente impiden la elaboración por la autoridad política de posiciones negociadoras adecuadas y no contradictorias entre sí. En tales circunstancias, la proclamación de una racionalidad inmanente al orden multilateral y a determinados formatos de integración económica en desmedro de otros, aporta una dosis de autoayuda para encubrir aquella impotencia sistémica.

NOTAS

1 Las invocaciones al “libre comercio” en las carátulas de los TLC celebrados entre determinados Estados Miembros de la OMC tienen un sentido funcional y otro ideológico. Funcionalmente, responden al compromiso contraído en el GATT que requiere el cumplimiento de determinados recaudos para poder excluir a los otros Estados Miembros de la OMC de las concesiones otorgadas en el marco de aquellos acuerdos. Esto es, las negociaciones comerciales en principio están regidas por la cláusula de la nación más favorecida (NMF) y sólo se admiten excepciones taxativas como son las indicadas para los formatos de integración económica (GATT, artículo XXIV). Ideológicamente, la referencia al “libre comercio” proporciona un encuadramiento conceptual que hace confortable la lectura e interpretación de los textos normativos, según intentaré demostrarlo en este mismo trabajo.

2 No está de más reparar en las fechas. El Acuerdo de Cartagena se firmó el 26 de mayo de 1969 involucrando a Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú. Venezuela, que había figurado en las actividades preparatorias a título de observador, adhirió en 1973 y Chile acordó su retiro en 1976. Estas fechas resultan significativas porque marcaron la formación académica de una generación de intelectuales latinoamericanos y no sólo de los países involucrados en la iniciativa. El Acuerdo de Cartagena pasó a ser, rápidamente, objeto de culto. Representó una especie de apuesta política de aquel grupo de países “de desarrollo intermedio” para expandir y acelerar en sus relaciones recíprocas el proceso de integración económica encuadrado en ALALC. Pero las ambiciones no quedaron supeditadas a los temas de la liberalización comercial y a la pretensión de fijar un arancel externo común en el marco andino. ALALC convalidó, a través de la “declaración de compatibilidad” dada por su Comité Ejecutivo, algo mucho más relevante. El Acuerdo de Cartagena fue sinónimo de una estrategia de desarrollo compartido sobre la base de programas sectoriales de desarrollo industrial junto a la adopción de un régimen común para el tratamiento de los capitales extranjeros, a la transferencia de tecnología y propiedad industrial. Y no fueron metas programáticas, sino la regulación puntillosa de un programa cuya operatividad estuvo respaldada institucionalmente, bajo la inspiración del ejemplo europeo. Se incluyeron dosis nada desdeñables de supranacionalidad, en cabeza tanto del órgano comunitario (la Junta) como mediante la consagración del Tribunal de Justicia, quedando en este caso asegurada la cohesión comunitaria mediante: el control de legalidad; y el régimen de pronunciamientos prejudiciales para fijar interpretaciones jurídicas uniformes. Vista desde aquellas cumbres fundacionales, la historia de la Comunidad Andina no puede ser entendida sino como una progresiva degradación de sus objetivos dadas las crecientes dificultades, a medida que transcurría el tiempo, para llevar a la práctica programas colectivos que implicaran asignación de factores y recursos. Más aún, en la esfera estrictamente comercial los términos de las relaciones internacionales externas de los países miembros llevaron a la sistemática perforación de la cláusula de la nación más favorecida (NMF). Al pronunciarse el 11 de junio de 1998, la Secretaría General daba cuenta de ello con un tono patético: “…la Secretaría General considera que, con excepción de Bolivia, quien ha desgravado la totalidad de su universo arancelario con los cinco países miembros, los otros cuatro se encuentran actualmente en situación de incumplimiento, bien sea porque han sujetado el cumplimiento del artículo 155 a una condición de reciprocidad que es ajena a la mencionada obligación jurídica, cuya aplicación debe ser inmediata e incondicional o bien porque simplemente no se le ha considerado a los efectos de la desgravación arancelaria” (informe al nonagésimo período extraordinario de sesiones de la Comisión, 11 de junio de 1998).

3 El Tratado de Montevideo 1980 incorpora en su retórica el objetivo de establecer en el largo plazo un mercado común latinoamericano e incluye dispositivos plurilaterales que comprometen a todos los países miembros: una preferencia arancelaria regional y acuerdos de alcance regional. Sin embargo, la característica definitoria en tanto área de preferencias económicas es la de fijar reglas para concertar acuerdos de alcance parcial de distinto tipo, lo que significa: compromisos cuyos beneficios quedan circunscriptos a los países miembros que los suscriban. “La aceptación de la posibilidad de acordar ventajas discriminatorias entre los países miembros de la Asociación es uno de los rasgos más característicos del ordenamiento jurídico de la ALADI. Esta posibilidad estuvo también permitida en el ordenamiento jurídico de la antigua ALALC, a través de los denominados “acuerdos de complementación industrial” y “acuerdos subregionales”. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre dentro del régimen de la ALADI, aquellas excepciones a la multilateralidad estuvieron reguladas de manera más rigurosa y sujetas a mayores exigencias, tanto materiales como procesales” (Zelada Castedo, 1987: 22).

En conclusión, la NMF pactada en ALADI, tiene una particular flexibilidad, porque sólo consiste en fijar las cláusulas y los procedimientos de negociación que, si son satisfechos, aseguran la exclusividad y no extensión de las preferencias concertadas por dos o más países miembros tanto en sus relaciones recíprocas como con terceros países. Pero lo llamativo es que, al calor de la celebración de múltiples TLC entre los países miembros y con terceros países, dicha NMF resultó excesiva, dando lugar a un “Protocolo interpretativo del artículo 44 del Tratado de Montevideo 1980” suscripto en Cartagena de Indias el 13 de junio de 1994 por el Consejo de Ministros de la Asociación. Este curioso Protocolo autoriza a los países miembros para que, individualmente, soliciten al Comité de Representantes “la suspensión temporal de las obligaciones establecidas en el artículo 44 del Tratado de Montevideo 1980, aportando los fundamentos que apoyan su solicitud” (Protocolo, artículo segundo). Los países miembros afectados por esa suspensión podrán solicitar negociaciones bilaterales a fin de que las concesiones preexistentes sean mantenidas “…en un nivel general no menos favorable para el comercio que el que resultaba de los acuerdos (anteriormente) concertados…” (Protocolo, artículo tercero). Mientras tramitaban las ratificaciones, en ALADI se insinuaron algunos intentos de renegociación de concesiones sobre la base de dicho Protocolo. Pero al cabo de un tiempo los cuestionamientos quedaron de lado hasta el punto que hoy día el analista podría sostener sin ruborizarse que ALADI está vaciada de toda NMF.

4 El Programa de Integración y Cooperación Económica entre Argentina y Brasil (PICAB o PICE según los autores) tuvo corta vida, porque fue fundado por el Acta de Buenos Aires del 29 de julio de 1986 y prácticamente desapareció como formato preferencial al suscribir los Presidentes de ambos países un Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo el 29 de noviembre de 1988, bajo características propias de las zonas de libre comercio y proclamando la meta final de un “mercado común”. El PICAB se caracterizó por su articulación programática, en tanto delineó un “espacio económico común” bajo los siguientes principios u orientaciones: gradualidad, flexibilidad, inclusión por etapas de proyectos integrados, búsqueda de equilibrio progresivo, promoción de la modernización tecnológica, mayor eficiencia en la asignación de recursos y participación activa del empresariado. Este ambicioso marco de negociaciones abierto en abanico, estaba compuesto por cadenas de compromisos a partir de “protocolos” cuyos avances y resultados iban a ser formalizados en “anexos” (llegaron a firmarse veinticuatro protocolos y numerosos anexos). Al ser Brasil y Argentina países miembros de ALADI, los protocolos relativos a preferencias económicas debieron formalizarse como acuerdos de alcance parcial dentro del ordenamiento de la Asociación.

Conviene reparar en lo novedoso de la iniciativa, en especial: por la intención de abordar distintas áreas o materias; un sistema de tipo radial, basado en la actividad simultánea de diversos grupos de coordinación; y la consiguiente utilización de criterios de reciprocidad global y no puntual, abarcando así dentro de un mismo proceso de negociación a las distintas áreas previstas en los protocolos.

El Programa no dio resultados debido a su corta vigencia y porque, habiendo prevalecido las preocupaciones comerciales, dentro de esta esfera ambos gobiernos siguieron aferrados al modelo de sustitución de importaciones y, en consecuencia, las preferencias negociadas sólo favorecieron el intercambio siguiendo las ventajas comparativas preexistentes

5 Sintetizando los principales hitos del itinerario político que en el curso de un corto período modificó el formato de la integración económica en el cono sur de la región (con exclusión de Chile), habría que contabilizar: (a) la firma del Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo entre Argentina y Brasil, el 29 de noviembre de 1988, con el objetivo de remover “…todos los obstáculos tarifarios y no tarifarios al comercio de bienes y servicios en los territorios de los dos Estados partes (…) gradualmente, en un plazo máximo de diez años…”; (b) la suscripción del Acta de Buenos Aires, el 6 de julio de 1990, a través de la cual los Presidentes de ambos países decidieron “…establecer un mercado común (…) el que deberá encontrarse definitivamente conformado el 31 de diciembre de 1994 (…) Se pondrá especial énfasis en la coordinación de políticas macroeconómicas y en las rebajas arancelarias generalizadas, lineales y automáticas, como metodologías primordiales…”; (c) la instrumentación de los compromisos a través de un acuerdo de alcance parcial de complementación económica en ALADI (AAP.CE 14), que, a partir de 1991, estableció el cronograma para la desgravación mediante el aumento progresivo del margen de preferencia para todos los productos salvo los incluidos en una corta lista de excepciones; (d) la firma del Tratado de Asunción por los presidentes de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay el 26 de marzo de 1991, extendiendo los compromisos de desgravación precedentemente acordados en el marco bilateral fijando un período de transición hasta el 31 de diciembre de 1994, al cabo del cual debían eliminarse gravámenes y demás restricciones, para entonces perfeccionar el mercado común; (e) la instrumentación de los compromisos asumidos en el Tratado de Asunción a través de un acuerdo de alcance parcial de complementación económica en ALADI (AAP.CE 18). Para obtener un resumen y la visión optimista de entonces, véase: Celso Amorim (1991: 249 y ss).

6 Si bien el Tratado de Asunción introduce la “coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales” como componentes del concepto “mercado común”, desde el punto de vista operacional, únicamente organiza el programa de liberación comercial. Es llamativo que, precisamente como colofón del anexo que regula dicho programa, se disponga que “a fin de asegurar el cumplimiento del cronograma de desgravación (…) así como la conformación del Mercado Común, los Estados Partes coordinarán las políticas macroeconómicas y las sectoriales que se acuerden (…) comenzando por aquéllas que se vinculan con los flujos del comercio y con la configuración de los sectores productivos de los Estados Partes”. Era de presumir que con una directiva tan escueta y genérica se daría el efecto contrario. Así, en la medida que avanzara el programa de liberación comercial iban a recrudecer los conflictos por las disparidades preexistentes de competitividad y, de ese modo, las posibilidades de una coordinación macroeconómica tenderían a diluirse, tal como efectivamente ocurrió. Entretanto, el Tratado de Asunción anunciaba la constitución de aquel “mercado común que deberá estar conformado al 31 de diciembre de 1994”, con parecida ingenuidad a la que había inspirado a los redactores del Tratado General de Integración Económica Centroamericana (Tratado de Managua de 1960), al prever el perfeccionamiento del mercado común en un plazo máximo de cinco años. Y sin duda en este aspecto, el Tratado de Asunción exhibió mayor ingenuidad aún que la expuesta por el Tratado constitutivo de la ALALC de 1960 (“…las Partes Contratantes empeñarán sus máximos esfuerzos en orientar sus políticas hacia la creación de condiciones favorables al establecimiento de un mercado común latinoamericano…”)

7 El discurso que la sustenta sigue los cánones de un elemental maniqueísmo que, como en tantos otros casos, adquiere cierta verosimilitud al apropiarse y luego magnificar constataciones acerca del comercio desigual y las prácticas predatorias, restrictivas y discriminatorias desplegadas por las corporaciones transnacionales. Pero si confrontáramos la ingeniería jurídica e institucional del ALBA con la que cuarenta años antes había presentado el Acuerdo de Cartagena, advertiríamos que se trata de dos mundos incomparables. A comienzos de los setenta parecía caber una estrategia comunitaria y supranacional para realimentar políticas de desarrollo autosuficiente. Ya ingresados en el siglo XXI, la denuncia de opresión, desigualdades públicas y abusos privados difícilmente puede inspirar otra cosa que la enunciación de acciones programáticas y voluntarias o unilaterales. Es lo que ha ocurrido, más allá de la pretensión expuesta por el “Acuerdo para la Constitución del Espacio Económico del ALBA-Tratado de Comercio de los Pueblos (TCP)”, suscrito el 5 de febrero de 2012 en la ciudad de Caracas. Este documento intergubernamental plantea como punto de partida el compromiso de reivindicar “los principios del comercio solidario” y, en su artículo primero, define al Espacio Económico del ALBA-TCP como una “zona económica de desarrollo compartido interdependiente, soberana y solidaria, destinada a consolidar y ampliar un nuevo modelo alternativo de relacionamiento económico (…)”. Semejantes postulados dan por sentado la existencia de una fuente de recursos a ser asignados con el objeto de neutralizar o al menos reducir las disparidades o desigualdades denunciadas. A la luz de numerosos documentos suscritos en ese mismo marco resulta indudable que dicho papel fue asumido por la República Bolivariana de Venezuela. Y a partir de tal constatación se deben considerar dos consecuencias: (a) la asimilación conceptual de “comercio” y “cooperación”; y (b) la reducción de las operaciones de comercio-cooperación a la esfera intergubernamental, hasta el punto que el único margen de maniobra tolerado para el sector privado que habría de beneficiarse en el comercio entre los países miembros quedaría circunscripto a las llamadas “empresas gran-nacionales” concebidas muy restrictivamente como “empresas mixtas binacionales en sectores específicos (conformadas y consolidadas) en función de las condiciones que faciliten su nacimiento…”. El texto alude a los vicios más frecuentes en el comercio internacional imputables a la perversidad de agentes privados englobados bajo la denominación de “empresas transnacionales”. Luego, se individualiza el supuesto instrumento a través del cual estarían consumándose las perversidades: los “tratados de libre comercio” (TLC). Frente a tales expresiones demoníacas, el TCP se planta como una expresión de puro altruismo, porque: “busca fortalecer al Estado como actor central de la economía de un país a todos los niveles enfrentando las prácticas privadas contrarias al interés público, tales como el monopolio, el oligopolio, la cartelización, acaparamiento, especulación y usura” (…); “impulsa la diversidad de expresiones culturales en el comercio” (…); “promueve y fortalece el rol del Estado en (los) servicios esenciales” (…); y “busca una inversión extranjera que respete las leyes, reinvierta las utilidades y resuelva cualquier controversia con el Estado al igual que cualquier inversionista nacional”(…). Es evidente que los textos de este Acuerdo ALBA-TCP falsean el contenido y la función de los TLC al desconocer que en realidad éstos últimos tienen por objeto administrar el comercio y las relaciones económicas internacionales con el fin, precisamente, de minimizar los efectos indeseables de la economía global sobre las sociedades nacionales involucradas. Otra cosa es el análisis que merece la aplicación efectiva de los distintos TLC para establecer si cada uno de los países signatarios obtuvo el resultado al que aspiraba con su concertación.

8 Dentro de la CAN, por ejemplo, en la “implementación de la reingeniería del Sistema Andino de Integración” a medida que pasa el tiempo parecería que el desafío motivacional se van diluyendo aquellos “retos del actual contexto internacional”. Una primera etapa había insumido la solicitud de consultorías externas, a la CEPAL y a la Fundación Getulio Vargas en virtud de la Decisión 773 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores en Reunión Ampliada con la Comisión (31 de julio de 2012). Ya con ese material entre manos, fue ungido un Grupo de Trabajo “para la elaboración de un documento que contenga una propuesta sobre la nueva visión, los lineamientos estratégicos y la priorización de los ámbitos de acción de la Comunidad Andina…” (Decisión 791 dada por los órganos indicados más arriba). Y luego, habiéndose recibido el nuevo documento requerido, 19 de septiembre de 2013, los mismos órganos de la CAN mediante la Decisión 792 decidieron dar otra vuelta de tuerca: “…conformar un Grupo de Alto Nivel para la revisión del marco institucional, el acervo jurídico comunitario y el sistema de solución de controversias de la Comunidad Andina, con el fin de presentar las reformas necesarias para la implementación de la nueva visión, lineamientos estratégicos y priorización de ámbitos de acción de la Comunidad Andina” . Un año después, a mediados de octubre de 2014, durante la XXXVIII Reunión del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores en forma ampliada con la Comisión, se informó sobre la aprobación de “avances” relativos a la nueva estructura orgánico-funcional de la Secretaría General.

9 Este trabajo procura hacer alguna contribución al desarrollo de lo que podría llamarse “las explicaciones conceptuales o contextuales” de las relaciones económicas internacionales y, en especial, de la integración económica en América Latina. “Cuando explicamos un hecho situándolo en un contexto más amplio que lo hace entendible, ofrecemos una explicación conceptual” (…). “Metodológicamente hablando, la primera pregunta que surge es, ¿cuál es el procedimiento que seguimos cuando damos una explicación conceptual? Luego nos plantearemos ¿para qué sirve algo así? Lo que hacemos cuando explicamos de este modo, es, meramente, proporcionar dos hipótesis. La primera, que podríamos denominar la hipótesis de la existencia de la estructura amplia, afirma que existe o tiene lugar un fenómeno amplio que nos proporcionará el contexto explicativo”. “La segunda hipótesis, que denominaremos hipótesis de la inserción, afirma que lo que se quiere explicar se inserta y forma parte de la estructura amplia que hemos postulado” (….). “Es momento de que nos planteemos cuándo puede resultar interesante una explicación como ésta. Su importancia se destaca típicamente en situaciones clínicas y, en general, toda vez que es preciso hacer un diagnóstico, y no sólo médico” (“…la explicación conceptual es una explicación humilde, es una cuasi explicación, porque está en la mitad del camino hacia algo más interesante, en particular, la explicación nomológico deductiva o la explicación estadística” (Klimovsky e Hidalgo, 2001: 66-68).

10 Siguiendo a Karl Mannheim, una sociología del conocimiento podría superar a la teoría de las ideologías examinando, con referencia a los sistemas de dominación social, el sentido de lo que ahora solemos llamar “discursos” dirigidos tanto a la legitimación de esos sistemas (ideologías) como a su negación (utopías). El análisis de Mannheim estaba focalizado entonces sobre los procedimientos retóricos de persuasión o argumentación. En cambio, no fue aplicado al estudio de las estructuras mentales de mayor simplicidad (marcos, moldes), ancladas en la conciencia o inconsciencia colectiva de los estratos dominados y que operarían para reasegurar un desempeño cotidiano acorde a la división social del trabajo. (Véase Juan Carlos Agulla, 1979). Para poder abordar estas estructuras mentales de mayor simplicidad, se sugiere el examen de otras corrientes de pensamiento que afloraron durante el siglo xx con el objeto de progresar en el conocimiento de las estructuras de la conciencia (Jean Piaget) y del inconsciente (psicoanálisis). Dentro de ambas líneas de pensamiento pueden rastrearse ideas inspiradoras. Por ejemplo, al estudiar los procesos de percepción de objetos físicos y la búsqueda de acomodamientos, Piaget va más allá de la teoría del campo de K. Lewin y reconoce la importancia de distintas predeterminaciones: “…los transportes, las trasposiciones y las esquematizaciones pueden acompañarse con anticipaciones e incluso “pre-inferencias” (en el sentido en que tal aspecto de un esquema perceptual puede generar otros por una suerte de implicación inmediata que modifica la percepción)” (Piaget, 1967:37). Y asimismo, han de considerarse las aproximaciones de Lacan y sus discípulos que permiten avizorar las estructuras elementales del inconsciente anudando lo real, lo imaginario y lo simbólico; y al examinar los vínculos impuestos con motivo de la figura del “Otro”, concebida como lugar de inscripción de los significantes: “Lacan exploró en primer lugar cómo el Otro se volvía consistente por el Nombre del Padre (…) Me refiero a esa función que Lacan llama Nombre del Padre y que hace creer que hay en el interior un signo que logra que las cosas se sostengan y que no falte nada” (Miller, 2010: 297 y 416).

11Para trabajar con los objetos discursivos, no tenemos otro camino que el de conceptualizar e identificar las configuraciones de huellas que, en el discurso, han dejado operaciones cognitivas que tendremos que postular bajo la forma de gramáticas discursivas, incompletas y necesariamente fragmentarias, porque se trata de objetos históricos. La insistencia de Culioli en la flexibilidad característica de la actividad del lenguaje expresa la misma preocupación por no descuidar la complejidad no lineal de los procesos de semiosis, por tener siempre presente que nos enfrentamos al desafío de describir y explicar procesos donde la deformabilidad es tan importante como la estabilidad, la divergencia tan crucial como la convergencia” (Verón, 2013: 118).

12 La búsqueda de consistencia y armonía dentro de los ordenamientos jurídicos responde a una marca o molde conceptual posrenacentista y cuya difusión en Europa culminó durante los siglos xvii y xviii. En la historia de las artes se lo asimila al estilo barroco. Es el formato mental que corresponde a la celebración y magnificación de lo instituido. Desde esta concepción, los significados consisten en evocaciones topológicas: dentro del mundo sensible y sin salirse de él, un mensaje visible (por ejemplo, el detalle de una edificación; una norma dentro de un código de normas), llama o remite a otros mensajes transitoriamente invisibles (en la misma edificación; en el mismo código) con el sentido de remisión o llamado a la correspondencia (en la doctrina jurídica se usan las voces “conformidad” y “concordancia”). La clave del significado reside, precisamente, en ese llamado y correspondencia. Es evidente que tales formalizaciones guardan relación con las requeridas por el comercio, como lo refleja el método de doble entrada de Luca Pacioli presentado a principios del siglo xvi pero que para entonces ya estaba difundido en el Mediterráneo. Por lo demás, también es conocida la relación del sacerdote franciscano con Leonardo da Vinci, así como su obsesión por asociar la geometría de los poliedros con la pureza celestial. En La Última Cena el mismo Leonardo asienta esta clave del pensamiento renacentista. “Las palabras de Jesús “Uno de vosotros me entregará” resuenan como ondas sonoras entre los apóstoles, repercuten de uno a otro y determinan una multiplicidad de gestos, de actitudes y de movimientos. Esto genera la sensación de estar ante la perfecta transposición figurativa del diagrama de una ley acústica, óptica y dinámica, en la que las diferentes reacciones de los apóstoles son equivalentes al diferente grado de reflexión y refracción de un rayo visual de acuerdo al tipo de superficie en que se refleje” (Marani, 2009:18). Recorriendo el mismo camino, recuérdese que el análisis posicional o topología surge en el siglo xvii en especial merced al aporte de Leibnitz (1679). La clave del sentido topológico es la idea de equivalencia. Y la equivalencia supone un engarce de figuras o volúmenes a través del cual son formalizados los procesos de transformación. En otros términos, la posibilidad de reconocer una equivalencia se asocia a la operación de celebrar y exaltar lo existente, consagrando así la “normalidad” como “norma”.

Por otra parte, al ensalzar las figuras y los volúmenes, desde una concepción barroca el tiempo se detiene. En este aspecto el barroco es semejante al arte bizantino, pero sólo en este aspecto, pues a partir del Renacimiento lo inteligible queda circunscripto al reino terrenal o sensible. Es así que el molde barroco remite, una y otra vez, a lo que Alejo Carpentier –aludiendo a las ensoñaciones que colorearon la conquista de nuestra América- llamó “lo real maravilloso”.

13 Al igual que en la referencia precedente, quizás también resulte fructífero relacionar la búsqueda de proyección histórica dentro de los ordenamientos jurídicos con una marca o molde conceptual posrenacentista y cuya difusión en Europa culminó en el siglo xix. En la historia de las artes suele abarcarse con la voz “romanticismo” al estilo que construye los significados caracterizando la inmersión emocional del sujeto en instancias o secuencias de procesos o itinerarios naturalizados por su prefiguración. De modo que el romanticismo parece corresponder a las apuestas al futuro planteadas por las revoluciones industriales. La predisposición a pensar en términos “románticos” favorecería la sublimación de los caminos críticos y consiguientes rutinas laborales adosadas e ellos. En el instructivo romántico el objeto portador de significado es el evento o acontecimiento que puede ser concebido sobre la base de una génesis y de una proyección. Las variaciones en el contenido emocional que cargan a las distintas instancias (calma, turbulencia), constituyen el oleaje temporal a través del cual la cotidianeidad puede ser enmascarada en registro tanto lírico como épico, según las condiciones imperantes. En tal sentido, dentro de la cultura musical las relaciones de tensión y reposo se sitúan en la base del sistema tonal. Así, la música reproduce a través de las melodías los periplos de la existencia. Pero conviene advertirlo: “…la aventura que la música nos propone no es otra cosa que la experiencia personal que nosotros proyectamos sobre ella mientras la escuchamos. La homología entre mito y música no corresponde a las estructuras inmanentes de esos dos tipos de formas simbólicas, sino, y esto es bien diferente, a las resonancias análogas desencadenadas en el lector-auditor por ellos” (Nattiez, 2013:165). En definitiva, una clave romántica es la “fe en la esencia mística del mundo” (expresión empleada con un alcance de mayor amplitud por Pierre Francastel,1972: 131).

14 El Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) firmado por doce países en Brasilia el 23 de mayo de 2008, entró en vigencia el 11 de marzo de 2011 al cumplirse treinta días de haberse comunicado la ratificación del noveno país, la República Oriental del Uruguay. A tenor del propio preámbulo del Tratado, se ha interpretado que UNASUR absorbió los objetivos y propuestas de la preexistente Comunidad Sudamericana de Naciones. Con mayor cobertura geográfica que UNASUR, la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) fue instituida por los Jefes de Estado y de Gobierno de treinta y tres países de América Latina y el Caribe reunidos en Caracas los días 2 y 3 de diciembre de 2011. A través de la Declaración de Caracas, los mandatarios decidieron “…poner en marcha la CELAC, como mecanismo representativo de concertación política, cooperación e integración de los Estados latinoamericanos y caribeños y como un espacio común que garantice la unidad e integración de nuestra región”.

15 Deslindar “lo público” de “lo privado” se hace particularmente difícil a la hora de ponderar las ayudas o subvenciones estatales a conglomerados empresariales que tienen composición híbrida o que actúan bajo un régimen equívoco. ¿Cuándo se justifican los derechos compensatorios aplicados por los Estados miembros de la OMC contra las subvenciones otorgadas por otros Estados miembros a empresas o entidades inmersas en aquellas composiciones híbridas o bajo un régimen equívoco? Un caso memorable por su complejidad fue el planteado dentro del Sistema de Solución de Diferencias por la UNIÓN EUROPEA contra ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA por las subvenciones para investigación y desarrollo aeronáutico en beneficio de la empresa Boeing y que parecían perjudicar a la empresa Airbus a través, entre otras cosas, de los efectos en la provisión de tecnología. El órgano de Apelaciones pudo constatar, entre otras cosas, que la Administración Nacional de Aeronáutica Espacial (NASA), el Departamento de Defensa (USDOD) y la empresa Boeing, compartían los frutos de investigaciones efectuadas en común. A Boeing se le reconocía la titularidad de las invenciones y los derechos a la utilización de los datos para utilizarlos con fines comerciales, mientras USDOD obtenía una licencia exenta de regalías para aprovechar la tecnología únicamente “con fines gubernamentales” (véase ESTADOS UNIDOS. Medidas que afectan al comercio de grandes aeronaves civiles -segunda reclamación- WT/DS353/AB/R). Más recientemente, un Grupo Especial no hizo lugar a los derechos compensatorios aplicados por Estados Unidos contra importaciones originarias de China cuyos insumos habían sido adquiridos en condiciones ventajosas a empresas de propiedad estatal. El fundamento central de los árbitros, interpretando el sentido que debía asignarse al concepto de “organismo público” en el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, hizo hincapié en que “organismo público” no es sinónimo de “empresa de propiedad estatal”. El informe fue distribuido el 14 de julio de 2014 y a la fecha de redactarse este documento se encontraba en la instancia de apelación (véase WT/DS437). Las inquietudes despertadas por este tipo de controversia fueron expuestas por Pedro da Motta Veiga (2011).

16 Este Tratado firmado por Estados Unidos de América, Canadá y México –individualizado como TLCAN en español y NAFTA en inglés- entró en vigencia el 1 de enero de 1994. Disposiciones tales como las referidas a medidas sanitarias y fitosanitarias y obstáculos técnicos al comercio constituyeron la fuente inmediata de sendos acuerdos multilaterales sancionados en la Ronda Uruguay.

17 La obligación de limitar las medidas antidumping a productos “similares” a los denunciados consta en el Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994, artículos 2, 3 y 4. Y con respecto a las disciplinas establecidas en los “códigos” de la Ronda Tokio para el uso de medidas antidumping y compensatorias por los Estados importadores afectados, dichas disciplinas fueron reforzadas en la Ronda Uruguay al sustituir aquellos “códigos” (plurilaterales, de aplicación voluntaria) por los nuevos “acuerdos” (multilaterales, de aplicación obligatoria para todos los Estados Miembros de la OMC). Entre los cambios introducidos merecen destacarse: condición de representatividad mínima obligatoria requerida a los productores nacionales a fin de reconocerles legitimación procesal ante las autoridades nacionales de aplicación; obligación impuesta a la autoridad nacional de aplicación de notificar al gobierno del país exportador interesado con anterioridad a la apertura de la investigación administrativa; derecho a la intervención en el procedimiento administrativo interno reconocido a los adquirentes locales de los productos que son objeto de investigación; derecho a la intervención en el procedimiento administrativo interno reconocido a consumidores de los mismos productos; y plazo mínimo y obligatorio de espera que debe cumplir la autoridad nacional de aplicación antes de dictar medidas provisionales.

18 Acuerdo citado, artículo 8.2 y notas de pie de página números 28 y 29 que definen descriptivamente la investigación industrial y las actividades de desarrollo precompetitivas susceptibles de promoción.

19 La Declaración Ministerial de Doha (14 de noviembre de 2001) al abrir la ronda que hipotéticamente todavía hoy continúa funcionando, previó la celebración de negociaciones alusivas a la defensa de la competencia para después del quinto período de sesiones de la Conferencia Ministerial. Dichas negociaciones debían guiarse por una Decisión que iba a suministrar la definición de las modalidades (numeral 23 de la Declaración de Doha). Entretanto, un Grupo de Trabajo tenía la misión de avanzar en temas específicos (transparencia; no discriminación; equidad procesal; disposiciones sobre cárteles intrínsecamente nocivos (numeral 25 de la Declaración citada). De aquellas pretensiones quedaron en pie únicamente las buenas intenciones

20 En línea con aquella suposición sobre las funciones de corrección o ajuste disciplinario que se asignó a las rondas multilaterales, los Ministros convinieron en Doha que, después del quinto período de sesiones de la Conferencia Ministerial serían celebradas negociaciones sobre la base de una decisión que adoptaría, por consenso, definiciones sobre las modalidades a seguir. Dentro de la misma Declaración pueden hallarse las valoraciones que debían tenerse en cuenta a tal fin: asegurar condiciones transparentes, estables y previsibles para las inversiones transfronterizas a largo plazo, y la necesidad de potenciar la asistencia técnica y la creación de capacidades (numeral 20 de la referida Declaración). Nada de eso pudo lograrse.

21 Acerca de esta materia, en la Declaración Ministerial de Doha ni siquiera se previeron negociaciones, sino apenas el examen, a cargo de un grupo de trabajo, sobre la relación entre comercio, deuda y finanzas. Dicho examen podría haber derivado en “posibles recomendaciones sobre las medidas que cabría adoptar en el marco del mandato y la competencia de la OMC”, con dos objetivos convergentes: “mejorar la capacidad del sistema multilateral de comercio para contribuir a una solución duradera del problema del endeudamiento externo de los países en desarrollo y menos adelantados y de reforzar la coherencia de las políticas comerciales y financieras internacionales, con miras a salvaguardar el sistema multilateral de comercio frente a los efectos de la inestabilidad financiera y monetaria” (Declaración de Doha, numeral 36).

22 A propósito de esta contraposición de objetivos, es aleccionadora una lectura comparada de los artículos 7 y 8 del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (ADPIC en español; TRIPs en inglés) que fuera sancionado en la Ronda Uruguay del GATT. El autor lo intentó en su documento “América Latina en un tiempo de transfiguración de los Estados nacionales, los tratados de libre comercio y el orden multilateral” (publicado por la Revista Aportes para la Integración Latinoamericana, año XIV número 18, junio 2008). Allí se advirtió que conviene prestar atención al reconocimiento de los derechos de los miembros para “promover el interés público en sectores de importancia vital para el desarrollo socioeconómico y tecnológico, siempre que esas medidas sean compatibles con lo dispuesto en el presente Acuerdo” (artículo 8). La última parte del párrafo, que llama a compatibilizar aquellas medidas, no alude exclusivamente a “la observancia de los derechos de propiedad intelectual”, pues si ese hubiera sido el mandato así lo hubiese dicho el Acuerdo. La compatibilidad reclamada por el artículo tiene, en cambio, un alcance mayor, pues la protección de los derechos de propiedad intelectual no está por encima de la promoción de la innovación tecnológica, sino que “debe contribuir a ella” (conforme artículo 7). Por eso, habría que afinar la interpretación de la facultad que se reconoce a los Estados miembros para prever en sus ordenamientos nacionales “una protección más amplia que la exigida por el presente Acuerdo, a condición de que tal protección no infrinja las disposiciones del mismo”. Se atribuye a dicha cláusula el sentido de un reconocimiento para fijar derechos de propiedad intelectual más extensos o profundos que los establecidos multilateralmente. Pero parecería ser ésta una interpretación sesgada, si la situamos en el campo de la concurrencia de objetivos. En efecto, los considerandos de ADPIC reconocen, simultáneamente, tanto los derechos privados de propiedad intelectual como también “los objetivos fundamentales de política general pública de los sistemas nacionales de protección de los derechos de propiedad intelectual”. De modo que la posibilidad de conceder una protección nacional más amplia que la multilateral, también podría entenderse como posibilidad de proteger “más ampliamente” el interés público, fijando límites adicionales al derecho de los particulares cuando se vulneran objetivos identificados con el interés público en los ordenamientos nacionales (típicamente, la protección de la salud y la nutrición).

23 La bibliografía es muy vasta. En especial abundan los trabajos que definen y miden indicadores vinculados a la vorágine tecnológica, la expansión de los mercados y los procesos de concentración de propiedad y control de factores y recursos. Pero explorando la teoría es muy útil releer el libro póstumo de Raúl Prebisch en cuyas páginas el maestro deslizó predicciones que no han tenido la merecida repercusión en los claustros: “…creo demostrar que, a medida que penetraba y se difundía la técnica, ocurrieron grandes mutaciones en la estructura de la sociedad en todo el ámbito del capitalismo. Y, a pesar de ello, seguimos con el mismo modo de apropiación del fruto de esa técnica y acumulación del capital reproductivo. Ese modo ha sido superado por los acontecimientos…” (Prebisch, 1986:13).

24 Semejante metamorfosis de los procesos de integración económica era inconcebible cuarenta y cinco años atrás. “Integración” sólo se entendía como “fusión”. Al intentar una taxonomía del concepto de “integración”, Johan Galtung lo caracterizaba, precisamente, como un tipo de proceso “…mediante el cual dos o más actores forman un nuevo actor. Cuando el proceso se completa, se dice que los actores están integrados”. El enfoque distaba de ser ingenuo, en tanto admitía que “…el cambio social puede ser considerado como un esfuerzo continuo por ajustar la matriz (estructural-funcional). La tarea deriva su carácter de ser perpetua por la sencilla circunstancia de que, cuando las nuevas estructuras reemplazan a otras antiguas –a fin de cumplir nuevas funciones o con el objeto de eliminar los signos de resta relacionados con viejas funciones-, posiblemente aparezcan nuevos signos negativos y, frecuentemente, en lugares inesperados”. Sin embargo, afirmaba contundentemente que “…existen fundados motivos (a su juicio, la tendencia al decrecimiento de costos en transporte y telecomunicaciones) para pensar que la integración territorial (a diferencia de las que denominó “asociacional” y “organizacional”) desaparece del panorama global”. Y más concretamente, “la sociedad está “superdesarrollada” en relación a los límites tradicionales definidos por el Estado nación” (Galtung, 1969: 15, 33 y 47).

25 Sin embargo, las iniciativas encaminadas a degradar una institucionalidad que ya carece de objeto, suelen componer mensajes ambivalentes al incluir una exaltación histórica del mismo vínculo de integración que se proyecta modificar. Los ejemplos abundan. En el caso de la XXXVII Reunión de Jefes de Estado y de Gobierno de los países de SICA (22 de julio de 2011), por un lado su Declaración Conjunta y el Plan de Acción conexo instruyeron a órganos inferiores para iniciar trabajos de análisis y preparar propuestas con el fin de reordenar todos los organismos e instituciones de SICA. Pero simultáneamente, el mismo Plan de Acción se dirigió al Consejo de Ministros de Integración Económica instándolo a cumplir con planes de acción orientados al fortalecimiento y profundización de la integración económica con el fin de perfeccionar la unión aduanera. En el caso de la CAN, los Presidentes de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú en el marco de una Reunión Extraordinaria del Consejo Presidencial Andino realizada en Bogotá el 8 de noviembre de 2011, suscribieron una Declaración en la cual reiteraron el compromiso de fortalecer la Comunidad Andina reconociendo su acervo institucional histórico. Pero acto seguido reafirmaron la decisión de llevar a cabo la reingeniería del Sistema Andino de Integración con el fin de adecuar la Comunidad Andina a los retos del actual contexto internacional.

26 Véase, del autor: “Cadenas globales de valor, cambio climático y disputas por la reorientación del derecho internacional económico” publicado por la Revista Aportes para la Integración Latinoamericana, Año XIX número 28, junio 2013.

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