A continuación se reproduce la nota publicada en la revista Informe Industrial , dentro de su sección “Temas en debate”, con el título “LA SEGUNDA ETAPA DE LAS NEGOCIACIONES EN EL ACUERDO CON LA UNIÓN EUROPEA”
(www.informeindustrial.com.ar) el 12 de agosto de 2019.
A PROPÓSITO DEL ACUERDO CON LA UNIÓN EUROPEA:
ARGENTINA Y EL MERCOSUR
- Implicaciones de la falta de armonización macroeconómica en el MERCOSUR
La negociación con la UNIÓN EUROPEA (UE) debe ser entendida como el anticipo de una tan demorada como necesaria multiplicación de tratativas económicas y comerciales destinadas a diversificar las fuentes de suministro de capitales, bienes y servicios y asimismo, para diseminar la oferta exportable argentina en el mundo.
Pero a diferencia de los compromisos internacionales asumidos por otros países latinoamericanos frente a países desarrollados, el MERCOSUR tal como funciona en la práctica constituye un obstáculo más que un beneficio para sus Estados Partes considerados individualmente. El obstáculo se debe a que el Tratado con la UE garantiza la libre circulación de bienes y servicios de ese origen en toda la extensión de un territorio que sin embargo no está integrado macroeconómicamente.
Desde hace más de una década, distintos comentaristas, entre los que se cuenta el autor de esta nota, pusieron de relieve la inconsistencia de una unión aduanera proclamada en el marco de insuperables reticencias para la armonización de políticas macroeconómicas. De allí se desprendían distintos indicadores de inviabilidad, que ante las imposiciones de la economía global ahora quedan en evidencia. Este problema también fue avizorado por los gobiernos en los años dos mil cuando intentaron inútilmente “relanzar” el MERCOSUR. Entonces hasta se instruyó:“(…) elaborar una propuesta para establecer disciplinas comunes relacionadas con la utilización de incentivos a las inversiones, a la producción y a la exportación. Esta propuesta deberá incluir disciplinas para la limitación del uso de los incentivos a la producción y a la inversión que crean distorsiones en la asignación de recursos en el ámbito subregional. Asimismo, deberá incluir disciplinas para eliminar el uso de los incentivos a las exportaciones intra-zonales” (Decisión CMC 31/2000 artículo 1, instruyendo al GMC). Los considerandos de dicha Decisión resultan muy instructivos: “(…) Que el Mercado Común requiere disciplinas comunes en materia de incentivos a las inversiones, a la producción y a la exportación; que resulta fundamental evitar la existencia de tratamientos diferenciales que alteren las condiciones de competencia entre los Estados Partes y distorsionen el flujo de inversiones provenientes de extra-zona (…)”.
Propongo detenernos en esta premonitoria indicación sobre las alteraciones de la competencia entre los Estados Partes y la distorsión en el flujo de inversiones provenientes de extra-zona. Al respecto, en primer lugar debe asumirse una evidencia: dadas las actuales condiciones de la economía global, ya es insostenible la pretensión de armonizar políticas macroeconómicas entre países en desarrollo urgidos por sus insuficiencias y disparidades estructurales. De modo que en lugar de seguir alimentando la fantasía del mercado común debería recuperarse el sentido de realidad. Y en esta línea, atendiendo a los textos acordados entre el MERCOSUR y la UE dados a conocer recientemente, una opción constructiva consistiría en propiciar los ajustes que permitieran minimizar dichas distorsiones y brechas de competitividad frente al desafío con la UE y atendiendo a otros acuerdos internacionales que sobrevendrán.
Al respecto y entre las cuestiones más acuciantes, se destacan dos políticas comerciales que deberían dar lugar a nuevos instrumentos de concertación: las SALVAGUARDIAS COMERCIALES intra-MERCOSUR; y la obtención de un reconocimiento explícito por la UE para implementar determinadas políticas nacionales de promoción destinadas a compensar las insuficiencias sistémicas en cada uno de los Estados Partes del MERCOSUR.
2. ¿Sin armonización macroeconómica y sin salvaguardias comerciales al interior del MERCOSUR?
A propósito de las salvaguardias comerciales, recuérdese que sobre la base del fundamentalismo integracionista (por el cual una verdadera unión aduanera sería incompatible con salvaguardias comerciales entre los Estados Partes), el Tratado de Asunción dispuso que no habría lugar a ellas al perimir el período de transición. Según el llamado “Régimen de Adecuación Final hacia la Unión Aduanera” establecido mediante la Decisión CMC 5/1994, la mencionada transición fue parcialmente prorrogada para culminar, con respecto a la Argentina y Brasil el 1 de enero de 1999, en tanto a Paraguay y Uruguay se les permitió continuar con algunas medidas de protección al comercio hasta el 1 de enero de 2000. De allí en adelante, el tabú representado por la posibilidad de instituir salvaguardias intentó quebrarse sin éxito en dos ocasiones: (a) por la Argentina, con motivo de la controversia que dio lugar al laudo del 10 de marzo de 2000 acerca de la aplicación de medidas de salvaguardia sobre productos textiles originarios de Brasil; y (b) por Argentina y Brasil cuando pergeñaron, pero exclusivamente para su comercio bilateral, el “Mecanismo de Adaptación Competitiva” (MAC) registrado el 11 de abril de 2006 en ALADI como trigésimo cuarto protocolo adicional al acuerdo de alcance parcial (AAP.CE) número 14. En definitiva, los escarceos fracasaron y desde entonces los Estados Partes del MERCOSUR no pueden aplicar salvaguardias comerciales para el comercio recíproco.
Pero al acordar concesiones comerciales con terceros países desarrollados, la carencia de salvaguardias en el MERCOSUR reaparece como un problema relevante. Este agujero normativo se hace notorio al confrontarlo con las previsiones del Tratado con la UE, porque los Estados Partes del MERCOSUR en conjunto, pero también individualmente, podrán recurrir a las salvaguardias comerciales para protegerse de los daños producidos por la irrupción directa de bienes y servicios originarios de la UE (versión provisional del Tratado, Parte IV, capítulo IV: Medidas de salvaguardias bilaterales).
Pero he aquí que la UE aprovechará el acceso a los mercados del MERCOSUR no sólo como destino directo de sus exportaciones. Podrá también hacer valer las concesiones obtenidas para el suministro de bienes y servicios intermedios, y mediante la inyección de recursos financieros y tecnológicos. En este aspecto, habida cuenta de la falta de armonización macroeconómica en el MERCOSUR, las aperturas negociadas con la UE pondrán en evidencia distintas asimetrías preexistentes y que las empresas europeas procurarán explotar. Así, cualquiera de los Estados Partes podrá ser utilizado como plataforma para manufacturar bienes y suministrar servicios a partir de materiales, insumos o recursos originarios de la UE y luego, aprovechando la libre circulación garantizada por el Tratado MERCOSUR-UE, ingresar con dichos bienes y servicios en otros Estados Partes dañando eventualmente la producción local sin que las autoridades de éstos últimos países pudieran recurrir al uso de salvaguardias comerciales. En consecuencia, las imposiciones de la economía global, planteadas a través de los tratados de libre comercio de última generación, llegan al MERCOSUR para descubrir la falacia de aquel purismo integracionista. Las autoridades del MERCOSUR deberían entonces recapacitar y luego acompasar sus tratativas para consolidar los textos del Tratado con la UE, alineándolos con las acciones dirigidas a consagrar, en el seno del mismo MERCOSUR, un régimen de salvaguardias comerciales.
3. ¿Sin armonización macroeconómica y con economías regionales vulnerables?
En el orden multilateral las políticas internas de promoción de carácter sectorial o regional son concebidas como ilícitas si ocasionan perjuicios calificados en alguna de las dos corrientes comerciales posibles: a través de las exportaciones beneficiadas con esas medidas (entonces los Estados Miembros de la OMC en tanto importadores pueden adoptar medidas defensivas caracterizadas como “derechos compensatorios”); y discriminando indirectamente a las importaciones de bienes o servicios similares a los promovidos localmente (entonces los Estados Miembros de la OMC de donde son originarios dichos bienes o servicios importados pueden impugnar esas políticas de promoción interna en tanto vulneraciones del principio de trato nacional).
La legitimidad, tanto de los derechos compensatorios frente a las subvenciones como del reclamo por el cumplimiento del trato nacional, no sólo se desprende de las reglas multilaterales sino que, como no podía ser de otro modo, está explícitamente reconocida por el Tratado entre el MERCOSUR-UE. En tal sentido y examinando con algún detenimiento diversas actuaciones de la UE con motivo de sus controversias internacionales, puede advertirse un celo muy particular para esgrimir ambos argumentos. En el caso de las medidas compensatorias la UE ha llegado a interpretar, por ejemplo, que una rebaja relativa de los derechos de exportación de un derivado agrícola (biocombustibles) en relación a los derechos aplicados a sus materias primas, debería ser considerada lisa y llanamente como subvención y por lo tanto dar lugar a la aplicación de derechos compensatorios. Y con respecto a distintos bienes originarios de la UE y que son exportados, una vez ingresados a los territorios aduaneros a los que se destinan, frente a distinto tipo de tratamientos diferenciales que puedan afectarlos, lo primero que se reivindica es aquel principio de trato nacional.
Visto exclusivamente desde el ángulo de las concesiones comerciales, el Tratado tenderá a fortalecer el poder de fuego de la UE como para llegar a desplazar a bienes y servicios elaborados en regiones periféricas de los países del MERCOSUR, que por deficiencias sistémicas (infraestructura, logística, transporte, energía, información, comunicaciones…) quedarían expuestos por sus mayores costos tanto ante las importaciones procedentes de la UE como también ante la oferta de bienes y servicios provenientes de otros Estados Partes del MERCOSUR pero elaborados merced al suministro de materiales, insumos y recursos originarios de la UE. Por otro lado, los principios y criterios multilaterales sobre trato nacional y lealtad comercial no pueden ser dejados de lado. ¿Cómo salir de esta encrucijada?
En los tratados de libre comercio de última generación los Estados Partes pueden reservarse la adopción de determinadas políticas sectoriales y de alcance regional interno. En la medida que esas reservas son incorporadas como nóminas reconocidas por la contra-Parte, se disipa la amenaza de futuros cuestionamientos. De modo que en cada Estado del MERCOSUR ya deberían estar elaborándose nóminas que permitan caracterizar las subvenciones destinadas a compensar los mayores costos debidos a insuficiencias sistémicas en las economías regionales. Tales nóminas tendrían que conformar un anexo del propio Tratado. Al respecto, son inconsistentes los argumentos que anticipan su improcedencia debido a la prometida “cooperación” de la UE. Los proyectos de cooperación son ofrecidos a los países en desarrollo en forma paralela a las tratativas comerciales, pero siempre desvinculando dichos proyectos de cualquier expectativa de desempeño comercial en el ámbito de la materia negociada.
Algunos textos acordados con la UE y dados a publicidad estarían indicando una predisposición favorable para viabilizar las referidas subvenciones. En especial:
(a). “While recognising the differences in their respective regional integration processes, and without prejudice to the commitments undertaken under this Agreement, the Parties shall foster conditions which facilitate the movement of godos and services between and within the two regions” (cláusula sub-titulada como “Regional Integration” en la version preliminary del Tratado). La mención sobre las particularidades (“…the differences…”) de cada uno de los formatos de integración (MERCOSUR y UE) que concurren al Tratado, no puede significar otra cosa que un principio de reconocimiento sobre las diferencias cualitativas entre la UE y el MERCOSUR: la UE constituye un verdadero mercado común y en cambio el MERCOSUR carece de políticas comunes o armonizadas que le permitan funcionar como mercado único. Por lo tanto, es tarea pendiente del MERCOSUR la de compatibilizar distintas políticas nacionales de promoción a través de las cuales podrían reducirse los efectos adversos de dicha insuficiencia mediante un fortalecimiento de la competitividad sistémica. La puesta en marcha de estas políticas de promoción (para contrapesar los mayores costos imputados a deficiencias en infraestructura; logística; transporte; energía; información y comunicaciones), permitirá mejorar los índices de competitividad en las economías regionales de cada uno de los países del MERCOSUR. La incorporación de las nóminas en el Tratado inhibirá a la UE para invocar el trato nacional y la lealtad comercial con motivo de la aplicación de las medidas allí previstas.
(b) Es igualmente sugestiva la mención sobre el papel de las subvenciones como recurso “necesario” para el cumplimiento de objetivos de interés público: “The Parties agree that subsidies can be granted by a Party when they are necessary to achieve a public policy objective”. Semejante aseveración, como es de estilo, está matizada –pero no invalidada- por la frase que le sigue: “The Parties acknowledge, however, that certain subsidies have the potential to distort the proper functioning of markets and undermine the benefits of trade liberalisation” (disposición contenida en la versión preliminar del Tratado, capítulo sobre Subsidios, artículo que lo encabeza). Estas directivas, presentadas como “principios”, dan a entender con claridad que las subvenciones no deben catalogarse como una contraindicación a todo evento. Y si efectivamente pueden cumplir una función de interés público, ¿acaso esta referencia valdría como argumento sólo para justificar las subvenciones aplicadas por la UE?
En síntesis, el anunciado “cierre” de las negociaciones, en lugar de representar el punto final de las tratativas, indica la apertura de una segunda etapa. En esta nueva instancia de trabajo, los gobiernos de los países del MERCOSUR y en particular de la Argentina, lejos de ceñirse a revisiones estilísticas y meras formalidades diplomáticas, deberán nutrirse de información fidedigna, diseñar sus propuestas y luego requerir a la UE las concertaciones complementarias que finalmente permitan calibrar la profundidad y extensión de los compromisos a ser contraídos.
Marcelo Halperin
Instituto de Integración Latinoamericana, Universidad Nacional de La Plata
