Corresponde distinguir, por un lado las convenciones o Acuerdos Multilaterales sobre el Medio Ambiente (AMUMA) que por su solo nombre ya expresan una vocación multilateral (en especial aquellos celebrados con vistas a preservar recursos naturales no renovables); y, por otro lado, las negociaciones plurilaterales pergeñadas en la OMC, que preservan la misma retórica multilateral pero se desprenden por su carácter “plurilateral”, esto es, abiertamente discriminatorio, sea por su explícito apartamiento de la NMF, o bien por sus implicaciones comerciales.
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Acuerdos AMUMA
No se han elaborado listados ni criterios para incluir dentro de la categoría de AMUMA a determinados Acuerdos. Sin embargo, en atención a sus pretensiones originarias y a los bienes jurídicos invocados, que remiten al imaginario colectivo construido sobre “bienes públicos globales”, deberían integrar este listado por lo menos las siguientes Convenciones y sus Protocolos:
-Con respecto a las restricciones comerciales para la protección de la capa de ozono, el Convenio de Viena (firmado en 1985) y su Protocolo de Montreal (vigente desde el 1 de enero de 1989) con su Enmienda (suscrita en 2016);
-Con respecto a la neutralización de las emisiones de gases de efecto invernadero (cambio climático), la Convención Marco de N.U. sobre cambio climático (vigente desde 1994); el Protocolo de Kyoto (vigente desde 2005); la Plataforma de Durban; y finalmente el Acuerdo de Paris (en vigor a partir del 4 de noviembre de 2016);
-Con respecto a la preservación de la diversidad biológica, el Convenio sobre Diversidad Biológica (firmado en 1992) y sus dos Protocolos: el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología (que rige desde el 11 de septiembre de 2003); y el Protocolo de Nagoya sobre Acceso a Recursos Genéticos (en vigor desde el 12 de octubre de 2014).
Algunas de estas Convenciones y Protocolos merecen especial atención para ponderar el contenido y los alcances de las insuficiencias y fisuras en el multilateralismo unidimensional de la OMC. En tal sentido:
El Protocolo de Montreal: implementa el Convenio de Viena que en un Anexo individualizó sustancias químicas de origen tanto natural como artificial, por su potencial para modificar las propiedades químicas y físicas de la capa de ozono, ameritando la aplicación de restricciones.
El Acuerdo de Paris, más allá de su vigencia formal, está todavía lejos de haber concretado una implementación eficaz de las metas que se fueron edificando trabajosamente a partir de la Convención Marco. Aun suponiendo que tuviera un principio de aplicación, ha de tenerse en cuenta la dificultad metodológica para establecer el cumplimiento de las metas previstas, considerando además que esta comprobación sería todavía más inasible al haberse fijado responsabilidades nacionales comunes pero diferenciadas en virtud de circunstancias de equidad, desarrollo sostenible y esfuerzos para erradicar la pobreza. Tampoco se ha progresado en el afinamiento de las modalidades para evaluar eventuales avances en la “mitigación” de las emisiones; ni en las “adaptaciones” caracterizadas difusamente por el Acuerdo como un aumento de la diversificación económica y la producción de beneficios secundarios de mitigación. A estas indefiniciones e imprecisiones debe agregarse un enfoque no-sectorial, que es de cuestionable practicidad en la medida que no se ponderan por separado emisiones muy dañinas por su volumen como son las de origen agropecuario y las del transporte aéreo y marítimo. Y el temprano retiro de EUA le propinó un nuevo golpe a las expectativas generadas a propósito de distintas iniciativas para el ajuste en frontera de bienes producidos bajo condiciones indeseables, además del diseño de sistemas para implementar permisos de emisión, que generaron una vasta bibliografía.
El Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología, con motivo del comercio de organismos genéticamente modificados (OGM) aparece como una contracara del Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la OMC (AMSFS). En efecto, la disposición del artículo 5.7. del AMSFS proporciona inequívocamente un criterio para la evaluación de riesgo en caso de falta de certeza científica: medidas provisionales; obtención de información necesaria para la evaluación objetiva del riesgo; y revisión de la medida de protección en plazo razonable. Pero en cambio la UE consideró inadecuada esa disposición AMSFS frente a un clima social (¿inducido?) de difusa inquietud e incertidumbre ante “…posibles efectos adversos de los organismos vivos modificados en la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica” (Protocolo, Anexo III párrafo 1). Por lo tanto, a propósito de la evaluación del riesgo el Protocolo fija precisamente, como primera orientación a seguir, la de ponderar los “…posibles efectos adversos de los organismos vivos modificados para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica” Y sólo en segundo lugar, las medidas a ser adoptadas tendrán “…también en cuenta los riesgos para la salud humana” (Protocolo artículo 15 párrafo 1 y artículo 16 párrafo 2). Ahora bien, se desconoce cuál sería el criterio, a tenor del Protocolo, para determinar hasta qué punto los OGM producirían dichos “posibles efectos adversos” a la diversidad biológica. Por ejemplo, las Partes pueden ponderar esa posibilidad estableciendo limitaciones de acceso a mercados en atención a la composición química de los OGM; y/o por el incumplimiento de ciertas reglas para la comercialización internacional; y/o por el tipo de explotación agrícola asociada a la producción de OGM en los países exportadores para el caso de imputarle relación causal con eventos tales como deforestaciones o desertificaciones. En cualquier caso, estas determinaciones quedan en manos de las Partes –en principio a título individual de cada una- según el proceso de adopción de decisiones previsto en el mismo Protocolo. Ante tales muestras de discrecionalidad, ambigüedad e imprecisión, en la época de suscripción del Protocolo los países exportadores de OGM cuestionaron la legitimidad de aquellas invocaciones de la UE a la biodiversidad y con las que intentó justificarse el rechazo a la normativa OMC. Los países que exportan masivamente OGM (EUA, Australia, Argentina), con excepción de Brasil, no son Partes de este Protocolo. En cambio, lo han ratificado numerosos países latinoamericanos. Habiendo transcurrido diecisiete años desde la firma del Protocolo y después de investigaciones minuciosas y reiteradas todavía no se han encontrado indicios acerca de los efectos adversos de los OGM para la salud humana y animal, en tanto parece muy arriesgado asignarle a la producción de OGM, de por sí, un carácter de amenaza potencial a la biodiversidad. Por lo demás, ello está corroborado por la propia política de los países importadores y en especial por la UE a través de las distintas autorizaciones que se fueron otorgando para la utilización de OGM en la alimentación animal, en tanto algunos Estados Miembros directamente ya los producen.
El Protocolo de Nagoya tiene por objeto equilibrar los intereses de los Estados usuarios de los recursos genéticos y los intereses de los Estados proveedores, a fin de proveer a una distribución equitativa de los beneficios. De ahí que el acceso a los recursos genéticos, según el Protocolo, deba estar sujeto a un consentimiento fundamentado previo por la Parte que proporciona dichos recursos, sobre la base de condiciones mutuamente acordadas. De modo que el Protocolo pretende brindar la estructura y las orientaciones para formalizar dicho consentimiento y, a la vez, establecer un sistema de información internacional sobre los flujos, a través de los llamados “puntos de control” para garantizar la disposición de esos datos tanto para el Estado usuario como para el Estado proveedor y de manera sistemática mediante un Centro de Intercambio de Información que pasaría a ser el eje informático en la materia. Incluso se llegó a proponer la instalación de un mecanismo de apoyo mutuo entre el Protocolo y el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (ADPIC) de la OMC, para que en las solicitudes de patentes, los requirentes pudieran ser obligados a divulgar el país de origen de los recursos genéticos y los conocimientos tradicionales asociados a los recursos genéticos, si los hubiera. Pero todas estas previsiones han resultado inoperantes. Los motivos de su inoperancia consisten en la inadecuación u obsolescencia temprana de semejante ingeniería jurídica frente a las transformaciones tecnológicas y a las prácticas comerciales consecuentes. Sin agotar estas inconsistencias, cabe mencionar: la dificultad para definir “recursos genéticos” (¿se incluyen los derivados y los compuestos bioquímicos?); el carácter problemático del deslinde entre Estados “usuarios” y Estados “proveedores”, habida cuenta de la circulación y recirculación transfronteriza de insumos para la composición de cadenas de valor; y la carencia de regulaciones nacionales en la materia, empezando por la falta de regulación del acceso a los recursos genéticos tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo.
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Acuerdos y negociaciones plurilaterales en curso:
-El Acuerdo sobre Tecnología de la Información (“Information Technology Agreement”) (ATI/ITA), vigente desde 1997 y ampliado en la Conferencia Ministerial de Nairobi en 2015: fija reducciones arancelarias progresivas para una nómina heterogénea de doscientos un productos que por sus componentes y aplicaciones son de alta relevancia en los mercados mundiales (impresoras; cartuchos; video-cámaras; DVD; equipamiento médico y hospitalario; semiconductores; sistemas de navegación GPS; pantallas táctiles; satélites de comunicaciones…) Ya en el año 2013 se calculaba que los setenta y tres países comprometidos por el Acuerdo involucraban el 97% de la producción de la materia negociada. Si bien estas reducciones arancelarias se aplican bajo la NMF, favoreciendo de este modo a los Estados Miembros de la OMC de manera indiscriminada, es evidente que la apertura progresiva de los mercados al ritmo de las desgravaciones convenidas constituye un estímulo adicional en favor de los países que ya disponen de una oferta exportable. Más aún, se ha comenzado a debatir en este marco la posibilidad de desmantelar restricciones no arancelarias, lo que implica el desarrollo de tecnologías adicionales para obtener un acceso garantizado a los mercados bajo las condiciones que se acuerden.
-Tratativas para formalizar un Acuerdo sobre bienes y servicios ecológicos. Estas negociaciones fueron previstas con motivo de la apertura de la Ronda Doha en 2001, pero se desarrollan en el marco del “Asia-Pacific Economic Cooperation” (APEC) con los objetivos de proteger el medio ambiente, generar energías limpias y reducir el efecto invernadero. En julio de 2014 se había llevado a cabo una primera reunión formal de negociaciones con vistas a desgravar una nómina de productos difusamente agrupados en la categoría de “bienes ambientales”. Participaron catorce países (entre ellos, Estados Unidos, Unión Europea, China, Japón), incluyendo a un país latinoamericano: Costa Rica. Como era previsible, la aspiración de liberalizar el comercio mundial de bienes y servicios dotados de tecnologías afines con la protección del medio ambiente cayó en su propia trampa: la vertiginosidad de las transformaciones tecnológicas implica una sustitución acelerada de los bienes y servicios que en determinado momento pudieron aparecer como especialmente benéficos para el medio ambiente y luego dejan de serlo. Por ello, los criterios de inclusión de bienes a la nómina de productos ambientales siguen siendo materia de ardua discusión. En cualquier caso, el objetivo final no se reduciría a la desgravación arancelaria sino que comprendería también la supresión de restricciones no arancelarias –al igual que en el ATI- sobre listados cada vez más extensos.
-Desde marzo de 2013 un conjunto de Estados Miembros de la OMC, cuyo comercio involucra más del setenta por ciento de las transacciones mundiales de servicios (incluyendo los financieros), negocia el que por ahora se conoce como Acuerdo sobre Comercio de Servicios (“Trade in Services Agreement”, TISA) el cual habría de reemplazar al Acuerdo multilateral sobre el comercio de servicios que se encuentra vigente. Esta reformulación de los compromisos multilaterales abarca una materia de amplísimo espectro y cada vez más significativa y sensible por su imbricación con la manufactura de bienes, su comercialización internacional y las inversiones directas. Los puntos más controvertidos son: en primer lugar, la decisión de afrontar tratativas en un marco no estrictamente multilateral, que si bien finalmente se atendría a una NMF, en cualquier caso provocaría la indefensión de países oferentes de servicios negociados pero que no hubieran participado en dichas negociaciones; en segundo lugar, la previsión de un sistema de “lista negativa” con respecto al TN, de modo que, contrariamente al régimen actual, sólo quedarían reservados los rubros o sectores que fueran exceptuados explícitamente; y en tercer lugar, una cláusula de “torniquete” que impediría a los Estados Miembros revertir las disposiciones por las cuales se fijaran nuevas privatizaciones para la provisión de servicios originariamente asignada a organismos públicos. Tanto EUA como la UE han venido participando en las conversaciones. Asisten también a las mismas algunos países latinoamericanos: Chile, Colombia, Costa Rica, México, Panamá, Paraguay y Perú (habiéndose retirado Uruguay en setiembre de 2015 luego de una controversia política interna).
